Makaleler ;

<<<Sosyal Siyaset Makaleleri

SOSYAL REFAH’IN SAĞLANMASINDA YENİ BİR ANLAYIŞ: “REFAH KARMASI” VE SOSYAL REFAH SAĞLAYICI KURUMLAR

Süleyman ÖZDEMİR*

ÖZet

Devlet (refah devleti), 20. yüzyıl boyunca, sosyal refah hizmetlerini en etkin ve en rantabl şekilde sunmuştur. Ancak, uzun zaman boyunca tek başına sosyal refah sağlayan devletin bu işlevi, küreselleşmenin gerçekleşmesi ve liberal felsefenin önem kazanmasıyla birlikte zayıflama sürecine girmiş, “refah karması” olarak adlandırılan diğer bazı kurumlar (sivil sektör, gönüllü sektör, özel sektör ve dini kurumlar) sosyal refah sağlamada devlete yardımcı olmaya başlamıştır. Yeni ekonomik ve politik felsefe, sosyal alan dahil olmak üzere, devletin tüm alanlardan elini çekmesini öngörmektedir. Bu bağlamda, son çeyrek yüzyılda devlet dışındaki diğer sosyal refah kurumlarının teşvik edildiği, bunlardan yararlanılmak istendiği görülmektedir.  Aslında, bu dönemde de devlet, sosyal refah sağlamada temel aktör olmayı sürdürmektedir. Ancak, devletin görevinin niteliği değişmiştir. Devlet, kendisi hizmet üretmek yerine, bu hizmetlerin gerçekleştirilmesinde bu kesimlere finansal destek sağlamayı ve hizmetlerin düzenlenmesinden sorumlu olmayı yöntem olarak benimsemektedir.

ABSTRACT

During twentieth century, state (welfare state) has accomplished social welfare functions effectively. The state has provided social welfare on its own for a long time. Neverthless, this function of the state has been weakened by emerging of globalization and increasing importance of liberal movement. Hence, other institutions like civil sector, voluntary sector, private sector and religious institutions, named as “welfare mix”, have started to help to the state in providing social welfare services. The new economical and political philosophy is demanding that the state should not intervene in any areas, including social area. In this context, during recent two decades, the other social welfare institutions have been encouraged. As a matter of fact, the state in today’s world, has been keeping on being the main actor in providing social welfare functions. However, the characteristics of functions of the state has dramatically started to change. Instead of producing social welfare itself, the state has adopted a new welfare model which prefers financially supporting these institutions in realizing the services. From now on, the state wants to only be responsible for the organization of the services.

GİRİŞ

Bu çalışmada, son çeyrek yüzyıl içinde ortaya çıkan küreselleşme ve liberalleşme akımları sonucunda gündeme gelen yeni bir anlayışın, sosyal refah ve sosyal refah sağlayan kurumlar üzerindeki etkileri üzerinde durulmaktadır. Benimsenen yeni anlayış ve izlenmeye başlanan yeni politikalar sonucunda, yarım yüzyıldan fazla bir süredir sosyal politika alanında tek başına olan devletin bu niteliğinin değişmeye başladığı, sosyal refahı sağlamada karma bir yapının ortaya çıktığı gözlenmektedir.

“Refah karması” (welfare mix) olarak ifade edilen bu durum, aşağıda tek tek ele alınacağı üzere, sivil sektör, gönüllü sektör ve özel sektörün, kamu sektörüne sosyal refah sağlamada yardımcı olmaya başlamasını ifade etmektedir. Her ne kadar, bunların refah sağlamadaki katkıları henüz çok küçük boyutta olsa da, artık sosyal refah alanında bir çoğulculuk dönemi başlamış bulunmaktadır.

Aslında geçmişe bakıldığında, devlet dışındaki kurumların sosyal nitelikteki görevlerinin yeni bir uygulama olmadığı, bugüne kadar sosyal refah alanında “tek sağlayıcı” olan refah devleti öncesi dönemde de, benzer kurumların işbaşında olduğu bilinmektedir. Ne var ki, toplumların gelişmeye başlaması ve sorunların karmaşık bir hal almasıyla birlikte, bu geleneksel refah kurumlarının artık sorunların altından kalkamaz hale geldiği, bu nedenle bu tür görevleri en büyük toplumsal örgüt olan devletlerin üstlenmeye başladığı görülmektedir.

Devletler, yarım yüzyıldan fazla bir süre boyunca, sosyal alanda tek aktör olmuştur. Bu dönemde (1945 sonrası), “refah devleti” (welfare state) olarak adlandırılan ve modern toplumların en gelişmiş yönetim biçimi olan büyük kurumsal yapı, sosyal açıdan insan onuruna en uygun ve dünyanın bugüne kadar görmediği en iyi toplumsal örgütlenmeyi gerçekleştirmiştir.

Diğer yandan, yeni bir yüzyıla girilirken, yine bir değişim başgöstermiş, uzun bir süre tek başına sosyal refah gereksinimlerini karşılamaya çalışan devletlerin, yapısal ve fonksiyonel olarak aşırı bürokratik, merkeziyetçi ve otoriter olma eğiliminde olması, sosyal refah hizmetleri de dahil olmak üzere, her tür hizmetin gerçekleştirilmesi ve sunulmasında başarısız görülmesi nedeniyle, hizmetlerin sunulmasında yeni arayışlar ortaya çıkmış, bütün bu hususlar “refah karması”nın doğmasında temel etmen olmuştur.

Aşağıda, önce son zamanlarda üzerinde durulmaya başlanılan refah karması kavramı ile ilgili bazı bilgilere yer verilecek, ardından sosyal refah sağlayan kurumların neler olduğu ve bu fonksiyonlarını nasıl gerçekleştiklerine değinilecektir.

I. SOSYAL REFAH’IN SAĞLANMASINDA YENİ BİR YÖNTEM: “REFAH KARMASI”

Refah literatüründe, “refah karması” (welfare mix), “refah çoğulculuğu” (welfare pluralism), “refah üçgeni” (welfare triangle), “refah devletinin ötesi” (beyond the welfare state) vb. terimlerle, sosyal refah hizmetlerinin sunumunda gittikçe artan bir paya sahip olan çeşitli refah sağlayıcıları ifade edilmeye çalışılmıştır. Bu durumu ifade etmek üzere en yaygın olarak kullanılan kavram, “refah karması”dır.

Bir yandan yeni döneme damgasını vuran ekonomik ve politik ideolojinin, sosyal harcamalar ve sosyal hizmetler de dahil olmak üzere, devletin küçültülmesini talep etmesi, öte yandan devletin sosyal içerikli hizmetlerin gerçekleştirilmesi ve sunulmasında başarısız görülmesi vb. nedenler sonucunda, bu hizmetlerin sunulmasında yeni arayışların ortaya çıktığı görülmektedir.

Aslında, refah devletinin sunduğu birtakım sosyal refah hizmeti benzeri uygulamaların insanlık tarihi kadar eski olduğu, modern refah devletlerinin oluşumundan önce de bu hizmetlerin bir şekilde sivil toplum, dini kurumlar, piyasalar, gönüllü kuruluşlar ve refah öncesi devlet gibi kurumlar tarafından sunulduğu görülmektedir. İnsanlara sosyal koruma sağlayan bu geleneksel kurumlar, nispeten daha genç olan refah devletlerinden çok daha yaşlıdır, izleri tarihin derinliklerine kadar gitmektedir.

Medeniyetin başlangıcından beri var olan bu kurumlar, toplumların, hastalar, özürlüler, yoksullar gibi kendi kendine bakamayan kesimlerine hizmet (beslenme, barınma, giyim vb.) ulaştırmak üzere çeşitli arayışlar içerisinde olmuştur (bu arayışların günümüzde de halen devam ettiği görülmektedir) (Ersöz, 2000, 1).

Gerçekten, devletin henüz sosyal görevler üstlenmediği geçmiş dönemlerde, devlet tarafından oluşturulan kurumsal bir koruma sistemi sözkonusu olmadığından, ortaya çıkan ailevi, sosyal ve doğal krizler karşısında, bireylerin gereksinim duyduğu koruma bu sosyal dayanışma kurumlarınca sağlanmıştır. Bu toplumlardaki aile ve akrabalık ilişkileri, mahalle–köy–cemaat dayanışmaları, lonca gibi ekonomik amaçlı kurumların sağladığı dayanışmalar, tarikat ve zaviye gibi dini içeriğe sahip kurumların sağladığı dayanışmalar vs. sosyal korumanın temelini oluşturmuştur. Diğer yandan, bu kurumların yanısıra, görece daha yakın zamanlarda da, kentlerin büyümeye başlamasıyla birlikte, kent yönetimince yoksullara yönelik kurumsal bir koruma sisteminin  oluşturulmaya çalışıldığı da gözlenmektedir (Ancak, bu çabaların temelinde farklı kaygıların olduğu bilinmektedir).

Bu tespitlerin hepsi, hemen hemen bütün toplumlar için benzerdir. Ülkemiz açısından bakıldığında da, insanların, modernite öncesinden başlayarak, kan bağı ve akrabalık ilişkilerinden, dini yapının öngördüğü sosyal adalet düşüncesi ve kurumlardan ve kentlerde de devlet ve yöneticiler eliyle şekillenmiş kurumlardan oluşan bir refah sistemi içinde oldukları anlaşılmaktadır (Özbek, 2002, 10).

Zaman içerisinde, özellikle son yüzyılda sosyal sorunların çözümünde devlet kurumunun (merkezi ve yerel kamu yönetim aygıtlarının) çok önemli görevler üstlenmeye başladığı gözlenmektedir.

Sanayi Devrimi ile birlikte toplumsal yapının ve üretim ilişkilerinin hızla değişmeye başlaması, kentleşmenin artması, ortaya yeni toplumsal sınıfların çıkması (çok küçük bir sermayedar/işveren sınıfı yanında, sayıları giderek artan bir işçi sınıfının doğması) gibi nedenlerle, bu dönemde yaşama ve çalışma koşulları giderek kötüleşmiş, sefalet artmış, geleneksel kurumlar da sanayi döneminin doğurduğu bu yeni sorunların üstesinden gelememiş, bu nedenlerle devletler bu duruma daha fazla kayıtsız kalamamış ve sosyal yaşama müdahale etmeye başlamıştır (Özdemir, 2004a, 143–145).

Bu dönemde, eski dönemin sosyal kurumları olan aile, hayır kurumları ve diğer yardım örgütleri yetersiz kalmış, bunların yerine bu tür gereksinimleri karşılayacak yeni kurumlara gereksinim doğmuştur. Çünkü, geleneksel sosyal yardım kurumları, kentlerde yığılan çalışanların iş kazaları ve sağlık bakımları gibi gereksinimlerine cevap verememiş, yoksul ve işsiz yığınların sosyal yardım taleplerine yetişememiştir (Koray, 2003, 95).

Bu müdahalelerin giderek daha da yoğunlaşmasıyla birlikte, bir sosyal politika sağlayıcısı olarak devlet, 20. yüzyıl boyunca sosyal refah hizmetlerini en etkin ve en rantabl şekilde, tüm toplumu kapsayacak boyutta sunabilen yegane kurum haline gelmiştir. Bununla birlikte, yukarıda sıralanan diğer sosyal politika sağlayıcısı kurumların da, bu dönemde dahi belli bir oranda sosyal görevlerini ifaya devam ettikleri de bilinmektedir.

Ne var ki, 1970’lerin sonlarından itibaren yeni bir dönemin başladığı ve devletin sosyal refah hizmetlerinin sunumuna olan katkı ve sorumluluğunun zayıflama sürecine girdiği, bu nedenle gözlerin yine bu kurumlara çevrildiği gözlenmektedir. Çünkü, küreselleşmenin ve onun ideolojisi olan neo–liberalizmin yaygınlaşmaya başlaması ile birlikte, devletin fonksiyonları ve dolayısıyla sosyal görevleri ile ilgili bazı temel tartışmalar başlamış, birçok ülkede zaten yetersiz olan devletin sosyal boyutu, son yıllarda devletin küçültülmesi tartışmalarıyla daha da tartışılır olmuş, yeni yaklaşımların geliştirilmesi gündeme gelmiştir.

Bu kısa sosyal refah tarihçesinden sonra, aşağıda ilk önce refah karması kavramı ile ne ifade edilmek istendiği üzerinde durulacaktır. Refah karması kavramı ile, devlet devreden çıkartılmadan, hizmetlerin sunulmasında göreceli bile olsa diğer sosyal politika sağlayıcı kurumlardan da yararlanma amaçlanmakta; devletin kendisinin hizmet üretmesi yerine, bu hizmetlerin kamu sektörü, özel sektör, sivil sektör ve gönüllü sektör tarafından ortak bir şekilde gerçekleştirilmesi, devletin ise daha ziyade bu kesimlere finansal destek sağlaması ve hizmetlerin düzenlenmesinden sorumlu olması istenmektedir. Böylece, toplam refah, “refah karması” olarak ifade edilen bu refah sağlayıcı kurumların herbirinin ürettiği refahın toplamından oluşmaktadır.

Bu şekilde, sosyal refah hizmetlerini sağlarken, toplumdaki diğer potansiyel güçlerden yararlanmak da mümkün olacaktır. Zaten, günümüzün gelişmiş modern refah devletlerine bakıldığında dahi, sözkonusu refah çoğulculuğunun bir şekilde işlediği görülmektedir. Ne var ki, bu kurumlardan daha fazla yarar sağlamak isteniyorsa, devletin bunları daha fazla desteklemesi ve daha kuvvetli şekilde harekete geçirmesi gerekmektedir (Çevik, 1998, 113–114).

Bütün bunlarla birlikte, sosyal politika ile ilgilenen bazı yazarlara göre, herhangi bir sosyal problem ile karşıkarşıya gelindiğinde, çözüm noktasında en birincil sorumluluk, kişinin kendisine aittir. Kişi, kendi başına bu problemlerin üstesinden gelemezse, ikincil olarak devreye ailesi, komşuları ve arkadaşları (sivil sektör) girmelidir. Bu da yetmediği takdirde, dini kurumlar ve hayırsever kurumlar bu problemlerin çözümünde görev almalıdır. Bütün bu yolların yetersiz kaldığı noktada ise, devletin sorumluğu başlamalıdır. Yani devlet, sosyal refah sağlamada son çare olarak başvurulacak bir kurum olarak kalmalıdır (Ginsberg, 1998, 16–17).

Bu tartışmanın diğer tarafında olanlara göre ise, devlet, sosyal hizmet sunumunda en temel kurumdur. Refah devleti (welfare state), devlet refahı (state welfare) ile aynı anlama gelmektedir. Bunun alternatifi olarak, yani refah sunacak alternatif kurum olarak “piyasa”nın ve diğer kurumların gösterilmesi, yanlış bir düşünce tarzıdır.

Bu konuya daha ılımlı yaklaşanlara göre ise, devlet, herhangi bir ülkede refah sağlayan tek kurum değildir, yine piyasalar da sadece kâr amacıyla hareket eden kurumlardan oluşmamaktadır. Dolayısıyla, refahın sağlanmasında ne devlet, ne de piyasalar tek alternatif olmayıp, karma bir yapı sözkonusudur (Spicker, 2003a, 2).

Diğer yandan, burada belirtilmesi gereken bir diğer husus da, sosyal refah sağlayıcıları açısından son dönemde yaşanan gelişmelerin refah rejimlerinin sınıflandırılması çalışmalarına da yansımasıdır. Önceki dönemlerde yapılan tüm tasniflerde, refah devletleri benzer niteliklerine göre (genellikle sosyal harcamaların düzeyine göre) belirli kategoriler altına gelecek şekilde sınıflandırılırken, 1990’da Gøsta Esping–Andersen’in yaptığı yeni bir sınıflandırma çalışmasıyla birlikte (Esping–Andersen, 1990), devletler refah karması niteliklerine göre de kategorize edilmeye başlanmıştır. Esping–Andersen’in sınıflandırmasında, hizmetlerin kimler tarafından sunulduğu (devlet–piyasa–aile) çok büyük önem taşımaktadır. Yani, sosyal refahın ana sağlayıcısı devlet midir, piyasa mıdır, gönüllü kuruluşlar mıdır yoksa aileler midir (Voorhis, 2002, 4)?

Esping–Andersen’e göre, üç temel “refah rejimi[1]”nden birisi olan İskandinav modelinde, devlet diğerlerinin çok üzerinde bir öneme sahiptir. Kıta Avrupası (ve Güney Avrupa) modelinde ise, aile ve gönüllü kuruluşlar (örneğin, Katolik Kilise), diğerlerine oranla daha önde gelmektedir. Halbuki, liberal refah rejimlerinde ise başta piyasalara, daha sonra da sivil ve gönüllü sektöre daha fazla önem atfedilmektedir (Kuhnle–Alestalo, 2000, 7).

II. SOSYAL REFAH SAĞLAYICI KURUMLAR

Bu kısımda, sosyal refahın sağlanmasında rol oynayan kurumlar incelenecek ve bunların katkı ve katılımları geniş bir şekilde değerlendirilecektir.

A. Sivil Sektör

Yukarıda da belirtildiği gibi, devletin sosyal refah hizmetleri sağlamaya başlaması, insanlık tarihiyle karşılaştırıldığında görece çok yeni bir durumdur. Devletlerin sosyo–ekonomik yaşama müdahale etmeye başlamaları, ulus–devletlerin oluşması ve sanayileşmenin doğuşu ile başlamıştır. Devlet kurumunun varolduğu günden yakın zamanlara kadar, devlet yalnızca dış saldırılara karşı savunma ve iç hukuku ve düzeni sağlama görevini üstlenmiştir[2]. Dolayısıyla, bu dönemde sosyal sorunlarla karşıkarşıya kalan insanların yardımına aileleri başta olmak üzere, akrabaları ve arkadaşları koşmuştur (Pinch, 1997, 7).

Sosyal örgütlenmenin en eski örneğini oluşturan aile, akrabalık, komşuluk ve arkadaşlık gibi kurumlar, bir bütün olarak “sivil sektör” olarak ifade edilmektedir. Özellikle aile, dayanışmanın en güçlü olduğu toplumsal birimdir.

Aileler, günümüzde dahi geleneksel sosyal refah hizmetleri görme açısından fonksiyonlarını hâlâ kaybetmemiştir. Gerçekten, aileler, bugün bile karşılaşılan sorunlara ilk müdahalede bulunan kurumdur. Eğer soruna aile, arkadaş ve akrabalardan oluşan sivil kesim tarafından bir çözüm bulunamazsa, o takdirde diğer sosyal refah kurumları devreye girmektedir. En gelişmiş ülkelerde bile, ailelerin kısmen bu rolünü sürdürdüğü, özellikle, Afrika ve Asya’nın çoğu gelişmemiş ülkelerinde, ailelerin geleneksel refah sağlama işlevinin, toplumda tek sosyal refah kurumu olarak varlığını sürdürdüğü görülmektedir (Chatterjee, 1996, 8; Ersöz, 2003, 131–132).

Geleneklerle aralarındaki ilişki daha sıkı olan bu toplumlarda, ailenin hasta üyeleri, ana–babasını kaybeden çocukları, yaşlı bireyleri, ailenin diğer fertleri tarafından korunmakta, bu bir hak olarak görülmektedir. Ailenin genç yetişkinleri ve orta yaşlılarından, ailenin çok genç ve çok yaşlılarına doğru “aile içi gelir transferi” gerçekleşmektedir. Miras sonucu, ailenin yaşlılarından orta yaş aile bireylerine kalan gelir ve mülkiyet de, “refah transferi” olarak kabul edilmektedir[3].

Sivil sektörün, hem devletin sosyal içerikli müdahalelerde bulunmadığı dönemlerde, hem de daha yakın zamanlarda devletle birlikte (özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde) sosyal refah sağlama görevini sürdürdüğü gözlenmektedir. Öyle ki, bu ülkelerde gerçekleştirilen sosyal harcamaların boyutuna bakıldığında, geleneksel ailelerin, muhtaç duruma düşen aile fertlerinin bakımlarını üstlenerek ve onlara destek olarak, harcama düzeyini pozitif yönde etkilediği, daha düşük kamu sosyal harcamasına yol açtığı görülmektedir.

Halbuki, aile kurumunun daha zayıf olduğu gelişmiş ülkelerde gerçekleşen sosyal harcamalara bakıldığında, bunların önemli bir bölümünün, toplumun sosyal refah hizmetlerine gereksinim duyan kesimlerine ayrıldığı, bu kişilere sosyal refah kurumlarında ya da kendi yaşadığı mekanlarda sunulan hizmetlerin parasal değerinin önemli miktarlara ulaştığı gözlenmektedir.

Dolayısıyla, her ne kadar geleneksel toplumların ya da bir toplumdaki aile kurumunun, gelişmiş refah devletlerine nazaran refah hizmeti sağlama potansiyeli çok sınırlı bir düzeyde de olsa, sosyal hizmetlere bütçesinden çok sınırlı bir kaynak ayırabilen ülkelerde, aile kurumunun sahip olduğu böylesi bir sosyal fonksiyon, toplumsal huzur ve refah açısından önemlidir.

Ülkemizde de, her ne kadar geniş aile türünden çekirdek aileye doğru bir geçiş yaşanmaktaysa da, ailelerin hâlâ yaşlı ana–babayı, kardeş ve yakın akrabaları korumaya ve desteklemeye devam ettikleri, zaten devletin bu amaç için ayırdığı finansal kaynağın batı ülkelerinin ulaştığı sosyal harcama düzeyine varamadığı görülmektedir. Dolayısıyla, sosyal hizmet noktasında, Türk ailesi hâlâ çok hizmet üreten bir kurumdur.

Bununla birlikte, sivil kesimin ürettiği hizmetler her zaman süreklilik ve düzenlilik arzetmeyebilir ve sivil kesimin sunduğu sosyal hizmetler genelde yaşlıların ve çocukların bakımı gibi kişisel sosyal hizmetlere yöneliktir. Ancak, bu haliyle bile aile işlevsel açıdan önemli bir sosyal refah kurumudur (Çevik, 1998, 118–119).

B. Dini Kurumlar

En eski dinlerden beri hayırseverlik, iyilik, yoksullara yardım, sosyal adaletin sağlanması gibi hususlar teşvik edilmiştir. Bütün dinler, toplumsal yardımlaşmayı ve yoksulların desteklenmesini öğütlemiştir. Din kurumunun, sosyal hizmetlerin sunumunu bazen zorunlu, bazen gönüllü hale getirerek bu alanda önemli bir işleve sahip olduğu herkes tarafından kabul edilmektedir.

Büyük dinler, bağış yapmayı ve hayırseverliği dini bir görev haline getirmiştir. Dünyadaki insanların birçoğunun bağlı bulunduğu üç büyük din olan İslamiyet, Yahudilik ve Hristiyanlık, toplumdaki kişiler için kollektif sorumluluk duygusu taşınmasını zorunlu hale getirmektedir (Spicker, 2003b, 2).

Dini kurumlar[4], devlet bu alanda etkin bir rol üstlenmeye başladığı zamana kadar, tarihsel süreç içerisinde birçok toplumda aileden sonra sosyal refah hizmeti sunan ikinci kurum olmuştur. Yoksullara yönelik ayni ya da nakdi yardımlar ve hizmetler, o dinin üyelerine ya da potansiyel üyelerine, doğrudan bu kurum tarafından ya da bu kurumun varlıklı üyelerince sunulmaktadır (Chatterjee, 1996, 9).

Din, hem insanlara yardımlaşma, dayanışma ve merhamet duygusu aşılamaya çalışmış, hem de emir ve tavsiyeleriyle kamu yönetimi aygıtının işleyişini de etkisi altına alarak, devletin sosyal politikalar izlemesine zemin hazırlamıştır (Dereli, 2002, 2).

Genelde dinlerin bu rolü hâlâ devam etmektedir. Her üç büyük din de, getirdiği kural ve kurumlarla binlerce yıldan beri sosyal dayanışmanın sürdürülmesinde rol oynamaya devam etmektedir.

İslam dininin benimsendiği ülkelerde, sosyal yardımlaşma ve dayanışma oldukça önem kazanmıştır (Güloğlu, 1998, 34). İslam dini, sadaka, fıtır, zekat, karz–ı hasen gibi (karşılıksız yardımlaşma) dini yardımlaşma kurumlarıyla eşitsiz toplum yapısını daha adil bir toplum yapısına dönüştürmeye çalışmaktadır. Bu amaca yönelik birçok ayet ve hadis mevcuttur. Kuran–ı Kerim’de, yoksulluğu giderme amacına yönelik ayni veya nakdi gelir transferleriyle ilgili en az 88 ayet vardır. İslam’ın beş temel koşulundan birisi de, zekat vermek, yani gereksinim sahibi yoksullara yardımda bulunmaktır (Yazgan, 1992, 365–368). Orta Çağ boyunca İslam dünyasında dinsel motiflerle ortaya çıkan, daha ziyade yoksullara yönelik olan kamu yardımları geniş oranda uygulanagelmiştir.

Hristiyanlık’ta ise, sadaka verme Kilise tarafından bir kurtuluş aracı olarak değerlendirilmiş, sadakaların kontrolü de Kilise tarafından yapılmış, 15. yüzyıla kadar Kilise’nin hazırladığı yasalarda, yoksulların desteklenmesi zenginler için bir zorunluluk olarak ifade edilmiştir. Kilise sandıkları, yoksul insanlara yardım etmiştir.

Hristiyanların kutsal kitabı İncil’de, insanların birinci mahsülü aldıktan sonra, ikinci kez mahsül almak amacıyla tarlalarına, zeytinliklere, üzüm bağlarına gitmekten sakınmaları ve bu ikinci ürünün yabancı, dul ve yetimlere ait olduğu bildirilmekte, bu emirlere uyanların Tanrı tarafından kutsanacağı ifade edilmektedir.

Hristiyanlık dininin kurumlaştığı yer olan Kilise, bugün de sahip olduğu refah organizasyonları yoluyla yoksul ve evsiz insanlara gıda maddeleri yardımı yaparak, bu görevini etkin bir şekilde yerine getirmektedir[5]. Özellikle sosyal güvenlik harcamalarının düşürülmesi ve devlet görevlerinin azaltılması bağlamında, ABD’de ve diğer bazı ülkelerde hazırlanan reform programlarında, bazı sosyal refah hizmetlerinin sunulmasında Kiliselerin aracılığı üzerinde durulmaktadır[6].

Yine, Yahudiliğin de, M.Ö. 14. ve 12. yüzyıllar arasında karşılıklı iyilik faaliyetlerini gönüllülükten çıkarıp dinsel bir görev kabul ettiği anlaşılmaktadır. Musa peygamber, yoksullara eziyeti ve baskıyı yasaklamış, sosyal adaletten söz etmiştir (Çalışkan, 2001, 23–24; Spicker, 2003a, 2).

Öte yandan, ülkemizde de sosyal refah hizmetlerinin ortaya çıkışında dini, ahlâki ve felsefi temellerin önemli ve etken olduğu belirtilmektedir[7]. Türk toplumunda toplumsal dayanışmaya çok önem verildiği, zekat, sadaka, yetimlere ve dullara yardım gibi kurumlarla, sosyal dayanışmanın bir nevi ibadet haline getirildiği görülmektedir. Vakıf ve lonca teşkilatı gibi Türk toplumuna özgü sivil toplum kuruluşlarının temelinde de bu kurumların çok büyük bir rolü olmuştur (Fer, 1968, 3).

Ancak, dini değerler insanlar üzerinde ne kadar etkili olsa da, kapsamlı ve etkili sosyal refah hizmetlerinin ortaya çıkışı, devletin gelişim sürecine paralel bir şekilde gerçekleşmiştir. Devletin geçirdiği evrimin bir sonucu olarak ortaya çıkan modern ulus–devletler, özellikle II.D.Savaşı sonrasından itibaren, sosyal alanın devlet tarafından organize edilmediği, daha ziyade insanların ve hayırsever kuruluşların bireysel gayretlerine bırakıldığı dönemden çok farklı olarak, sosyal politikaların neredeyse tümünü üstlenmiştir[8].

C. Gönüllü Sektör [9]

Gönüllü sektör[10] de, sivil sektör gibi hem geçmişte, hem de günümüzde oldukça önemli fonksiyonu olan sosyal refah kurumlarındandır. Sanayi Devrimi’ne kadar olan çok uzun zaman boyunca, gelişmiş ülkelerde ve diğer ülkelerde sosyal politika uygulamalarının gönüllülük ve karşılıklı yardım esasına dayalı olan hayırsever organizasyonlar tarafından sağlandığı görülmektedir (Ersöz, 2000, 1, 19).

Bu durum çok uzun bir süre devam etmiştir. Ancak, Sanayi Devrimi ortaya çıkıp da sosyo–ekonomik yapı büyük oranda değişmeye başlayınca, sosyal politika sağlayan kurumların da değiştiği, sanayileşmeyle birlikte, sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında devletin önplana geçtiği, uzunca bir süre, devletin sosyal refah sağlama işlevini tek başına üstlendiği gözlenmektedir. Çünkü, bu dönemde sosyal yardıma gereksinim duyan toplum kesimleri genişledikçe, gönüllü sektör kendi kaynaklarıyla tek başına bu sorunun üstesinden gelemez olmuş, devletin sosyal yaşama müdahalesi zorunlu hale gelmiştir.

Ancak, 1970’li yıllardan itibaren ortaya çıkan neo–liberal akımın, devleti verimsiz ve etkinsizlikle suçlayarak, diğer birçok alanla birlikte sosyal politikadan da çekilmeye zorlaması sonucunda, gönüllü kuruluşların nitelik ve nicelik olarak yeniden gelişmeye başladığı görülmüştür.

Gönüllü kuruluşların önem kazanmasında, herşeyi değiştiren ve dönüştüren küreselleşmenin, refah devletlerinin küçültülmesi yönündeki baskıları önemlidir. Bu baskılar sonucu, piyasalar ve gönüllü kuruluşlar sosyal refah hizmetlerinin sunumunda önem kazanmaya başlamıştır.

Gönüllü kuruluşlar, 1980’lerden itibaren özellikle gelişmiş Batı ülkelerinde sosyal politikanın sağlanmasında yeni bir yöntem olarak tekrar ilgi görmeye başlamıştır. Merkezi yönetim, yerel yönetimler ve gönüllü kuruluşlar arasında hizmet paylaşımı ortaya çıkmış, devletin, gönüllü kuruluşlarla ileri düzeyde işbirliği yaptığı gözlenmiştir. Devlet, bazı hizmetleri üretmek yerine bu kurumlardan almayı tercih etmiştir. Özellikle 1970’lerden sonra canlanmaya başlayan bu süreç, çoğu ülkede karma refah hizmetlerinin önemli bir kısmını oluşturmaktadır (Uslu, 1999, 8–10).

Başta ABD, İngiltere olmak üzere birçok ülkede, yapılan yasal ve yönetsel değişikliklerle, devletin sosyal refah hizmetlerindeki finansman ve denetim sorumluluğu devam ederken, hizmetlerin üretim ve dağıtım sorumluluğu gönüllü kuruluşlara devredilmiştir. (Bu kuruluşların bütçelerine bakılırsa, birçoğunda gelirlerin neredeyse tamamının kamusal kaynaklı olduğu görülecektir)[11].

Ne var ki, devletin (kamu sektörü) sosyal görevlerinin bütünüyle diğer sosyal refah sağlayıcı kurumlar (özel sektör, sivil sektör, gönüllü sektör) tarafından yerine getirilmesi de bazı yazarlar tarafından mümkün görülmemektedir. Gerçekten de, hastalık, yaşlılık, işsizlik gibi büyük hacimli risklerle devlet olmaksızın baş etmek mümkün görülmemektedir (Marangoz, 2001, 112).

D. Kamu Sektörü (Merkezi Yönetimler–Yerel Yönetimler)

Sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında en önemli kurum, devlet aygıtıdır. Birçok eski medeniyette devletler, toplum içinde sosyal refah için temel oluşturmuştur[12]. Ancak, ilkçağlarda devletlerin günümüzdekilere benzer bir şekilde sosyal düşünceler güttüğünü iddia etmek zordur, çünkü bu dönemde devletin sosyal niteliği gelişmemiştir.

Devlet, ancak 200 yıldan beridir (Sanayi Devrimi sonrası) geleneksel kurumlardan bu görevi devralmaya başlamış, II. Dünya Savaşı’ndan sonra ise sosyal refah alanının neredeyse tek hizmet sağlayıcı olmuştur. Bunun başta gelen nedeni, sanayileşmenin geleneksel kurumları yok etmesi ya da önemli ölçüde değiştirmesidir. Dolayısıyla devlet, bu geleneksel kurumların refah fonksiyonlarını üstlenmek ve çalışan nüfusu sanayileşmenin zorluklarından korumak üzere müdahale etmek zorunda kalmıştır (Dereli, 2002, 3).

Gerçekten, Sanayi Devrimi ile birlikte, bir yandan sosyal politikanın kapsamı, bir yandan da sosyal politikaların sağlanmasında görev alan kurumlar farklılaşmaya, sivil toplum yerine, sosyal refah hizmetlerinin sunumunda devlet görev almaya başlamıştır. Sanayi Devrimi, ekonomik ve sosyal yaşamda büyük bir değişim yaratmış, yeni sosyal sınıflar ortaya çıkmış, üretim ve çalışma ilişkileri yeniden şekillenmiştir. Yeni dönemin ortaya çıkardığı sefalet, sivil sektörün ve gönüllü kuruluşların üstesinden gelemeyeceği bir büyüklüğe ulaştığından, devletin, sosyal politika önlemlerinin alınmasında diğer aktörlerin önüne geçmesine yol açmıştır (Ersöz, 2000, 1–2).

Sanayi Devrimi, hem geleneksel sosyal yardım kurumlarını zayıflatmış ya da tamamen ortadan kaldırmış, hem de beraberinde yeni tehlikeler getirerek insanların sosyal güvenlik gereksinimini artırmıştır. Diğer yandan, Sanayi Devrimi’nden sonra ortaya çıkan yüksek işsizlik ve düşük ücretler gibi olumsuz koşullar dolayısıyla, sosyal güvenlik gereksiniminin bireysel olanaklarla karşılanması da imkansız hale gelmiştir.

Bu nedenlerle devlet, sanayileşmenin doğurduğu kitlesel sefalet sonucunda, insani, dini, askeri, ekonomik, kültürel ve işçi sınıfının baskılarıyla başta çalışma ilişkileri olmak üzere sosyal alanda önlemler almaya yönelmiş[13], çalışma saatlerini düzenlemiş, toplum sağlığını tehdit eden problemleri ortadan kaldırmak, konut kalitesini geliştirmek vb. için yasal düzenlemeler yapmıştır (Pinch, 1997, 9).

Özellikle sosyal sigorta kurumlarının devreye girmesiyle, devletin sosyal güvenlik alanında doğrudan sorumluluk üstlendiği ve zamanla çeşitli sosyal refah hizmetleri sunmaya başladığı görülmüştür. Daha sonraları ise, merkezi ya da yerel hükümet bütçelerinden finanse edilen kamu sosyal güvenlik harcamalarının veya kamu yardımları ve kamu hizmetlerinin geliştiği görülmüştür (Ekin–Alper–Akgeyik, 1999, 124, 126).

II. Dünya Savaşı’ndan sonra, liberal ekonomi politikalarının başarısız oluşu ve Keynezyen politikaların devreye girmesiyle, refah devletlerinin ortaya çıktığı ve “refah yılları” (altın çağ) olarak tanımlanan bu dönemde, sosyal refah önlemlerinin alınmasında (eğitim, sağlık, konut, sosyal güvenlik ve kişisel sosyal hizmetlerin sağlanmasında) devletin birincil aktör haline geldiği gözlenmiştir. Yine, kamu yönetim aygıtının bir parçası olan yerel yönetimlerin de, artan sosyal hizmetlerin yerel düzeyde sağlayıcısı oldukları görülmektedir.

Dolayısıyla, 1970’lerde ortaya çıkan krize kadar, devletin fonksiyon ve görevlerinin sürekli genişlediği, bu tarihten günümüze kadar ise, devletin ekonomik ve sosyal yaşamdaki konumunun azaltılması çabalarının başladığı, ancak yine de devletin en büyük sosyal refah uygulayıcısı olmayı sürdürdüğü görülmektedir[14].

Yeni dönemdeki eğilim, hem merkezi hem de yerel yönetimler üzerindeki sosyal sorumluluğun, özel sektör başta olmak üzere, gönüllü kuruluşlara ve sivil sektöre transfer edilmesidir. Bu anlayışa göre, devlet, yalnızca planlama, finansman ve denetim hizmeti sağlamalı, üretim ve dağıtımı diğer aktörlere bırakmalıdır[15].

Diğer taraftan, merkezi devletin, sosyal refah önlemlerini çoğu ülkede yerel yönetimlerle paylaştığı, yerel yönetimlerin merkezi idarenin lokal düzeyde temsilcisi / partneri olduğu görülmektedir. Ayrıca, yerel yönetimler merkezi idareden bağımsız olarak, kendileri tarafından üretilen hizmetlerle de önemli sosyal politika işlevi görmektedir. Genelde bu yönetimlerin sunduğu sosyal refah önlemlerinin türleri, kapsamı ve niteliği ülkeden ülkeye farklılıklar arzedebilmektedir. Örnek olarak, İngiltere’de sağlık hizmetlerinin ulusal düzeyde, İsveç’te ise yerel düzeyde sunulması gösterilebilir (Ersöz, 2000, 2, 26).

Gelişmekte olan ülkelerin hemen hemen hepsinde olduğu gibi, ülkemizde de eğitim, sağlık, sosyal hizmetler vb. konularda merkezi devletin ağırlığı çok fazladır; bu hizmetlerin hepsi merkezi yönetimin kontrolü altında gerçekleşmektedir. Ancak, devlet, sosyal niteliği açısından incelendiğinde görülmektedir ki, henüz sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında istenilen düzeye gelememiştir. Herşeyden önce, finansal kaynak sıkıntısı, devletin sosyal niteliğinin gelişememesine ve bu hizmetlerin yetersiz kalmasına yol açmaktadır. Diğer yandan, aşırı merkeziyetçilik de, hizmetlerin planlanması, yapılması ve gereksinim duyanlara aktarılmasını aksatmaktadır (Çevik, 1998, 114).

E. Özel Sektör [16]

1. Liberal Düşünce ve Piyasa’nın Önemi

Son zamanlarda, özel sektörün sosyal refah sağlamadaki yönünün iyice belirginleşmeye başladığı ve hem tartışmalarda hem de uygulamada özel sektörün sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında önplana çıkmaya başladığı görülmektedir. Bu trendin ortaya çıkmasında etken olan neden, 1975’lerden itibaren neo–liberal düşüncenin ve politikaların yeryüzüne hakim olmasıdır[17]. Liberalizmin temelinde, her türlü sınırlamalardan arındırılmış piyasa ekonomisi yatmaktadır.

Piyasa ekonomisi taraftarları, fiyat mekanizmasının (görünmez el’in) kendi içerisinde sosyal refahı da en iyi şekilde sağladığını, aslında toplum refahının ençoklanmasının ve pozitif net sosyal yarar sağlanmasının devlet müdahaleleri ile değil, en iyi şekilde serbest piyasa ekonomisinin ilke ve kurallarının uygulanabilmesinden geçtiğini ileri sürmektedir. Aksi takdirde, devletin piyasada oluşan refah dağılımına müdahalesi, piyasadaki doğal düzenin devlet eliyle bozulmasına yol açmakta ve olası bir düzgün dağılımı daha da bozmaktadır. Piyasa, mal ve hizmetlerin üretilmesi ve topluma sunulmasında en başarılı ekonomik yapıdır (Akalın, 2002, 51).

Piyasalar, liberal düşünce sahiplerine göre, özgürlük temeline dayalı olup, genel refahı azamiye çıkarırlar. Bu yüzden, devletin sosyal refah hizmetleri alanındaki yetkileri piyasalara ve sivil sektör ile gönüllü sektöre kaydırılmalıdır. Buna yönelik olarak son yıllarda aktif girişimlerin sözkonusu olduğu da bilinmektedir (Pierson, 2001, 309).

2. Özel Sektörün Sosyal Refahın Sağlanmasındaki Rolü

Yaklaşık yarım yüzyıldır, devlet, sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında geniş bir rol üstlenmiştir. Refah devletlerinin, “daha iyi bir toplum düzenine” ulaşmak amacıyla toplumda eşitsizliği ve yoksulluğu azaltmak üzere çeşitli sosyal refah programları uyguladığı, gelirin yeniden dağılımına çeşitli araçlarla müdahalede bulunduğu bilinen bir gerçektir.

Ancak, özel sektörün de sosyal refah hizmetlerinin önemli bir oranını ürettiği bilinmektedir. Bazı yazarlara göre, genelde sosyal refahı, devletin sorumluluğunda olan bir olgu olarak kabul edenler varsa da, başta Amerika olmak üzere, bazı ülkelerde sosyal refahın özel sektörün faaliyetleri sonucu büyüdüğü akıldan çıkarılmamalıdır. Devlet, sorumluluğu gönülsüzce sonradan üstlenmiştir[18].

ABD’de toplam sosyal refah harcamalarının büyük bir kısmını özel sektör gerçekleştirmektedir. Tahminlere göre, özel sosyal refah sektörü tarafından yapılan harcamalar, özel ve kamu tarafından yapılan toplam sosyal refah harcamalarının % 40’ını oluşturmaktadır (1992 yılında, kamu sosyal refah harcamaları 65 milyar dolar iken, özel sektörün harcamaları 25 milyar dolar civarındaydı). Harcamaların büyük kısmı sağlık[19], özel emeklilik planları[20], sakatlık yardımları, ölüm sigortaları vb.ni içermektedir[21]. Bu tür mesleki yararların primleri işverenler tarafından, bazen de kısmen işçiler tarafından ödenmektedir (Wormer, 1997, 79–80).

Dolayısıyla, yukarıdaki örnekten de anlaşılacağı üzere, sosyal harcamalar sadece kamu yardımlarıyla sınırlı değildir, bazı ülkelerde özel düzenlemelerden kaynaklanan yararlar gittikçe artmaktadır. Bazı özel sosyal yararlar[22], kamu sosyal yararlarına göre daha az açık olduğundan, bunların bazen belirlenmesi zorlaşmaktadır.

Yukarıda da ifade edildiği gibi, liberal yaklaşıma göre sosyal refah hizmetlerinin sağlanmasında özel sektör ve gönüllü sektör başat bir rol oynamalıdır. Bunların yanında, aile ve diğer kendiliğinden yardım türleri de hizmetlerin sunulmasında yararlanılabilecek yöntemlerdir. Devletin buradaki rolü, en alt düzeyde sözkonusu olmak üzere, ancak özel sektörün üretmek istemediği hizmetler veya girmek istemediği hizmet alanlarında görev üstlenmektir veya piyasaların ürettiği hizmetlere gücü yetmeyen yoksullara yardım etmektir: Öte yandan, vatandaşların lehine olan özel sektör hizmetlerine destek vermek, bunlara sübvansiyon sağlamak ve faaliyetlerini teşvik etmek de liberal devletin tercih ettiği bir yöntemdir  (Çalışkan, 2001, 10–11; Çevik, 1998, 117).

Günümüz itibariyle, bazı ülkelerde devletin uzun zamandır tek başına üstlendiği birtakım faaliyetlerin, yaşanan ideolojik dönüşüm sonucunda kamudan özel sektöre kaydırılmaya başlandığı görülmektedir (sosyal güvenlik programlarının özelleştirilmesi ya da sosyal refah sorumluluğunun kamudan özele kayması bunlar arasındadır). Bazı ülkelerde, kamu programlarının yüzyüze olduğu etkinlik sorunları ve bu programların bütçe üzerindeki yükünün azaltılması düşüncesi, hükümetleri, özel sektörün sosyal programlara katılması düşüncesine yöneltmiştir (Wormer, 1997, 61; Adema, 2001, 9).

1980’lerden itibaren önce İngiltere’de başlayan ve sonra tüm dünyaya hakim olan özelleştirme politikası, sosyal refah alanında da özel sektörden yararlanma olanaklarını artırmıştır. Artık, toplum refahına yönelik olan sağlık, eğitim, konut, sığınma evleri vs. her konu, özelleştirme bağlamında ele alınır olmuştur. Genelde, bu hizmetlerin finansmanı ve sunumunun sorumluluğu kamu kesiminde olmakta[23], ancak hizmetlerin üretim ve dağıtımı[24] özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir (Ersöz, 2000, 21).

Bu yönelişin bir sonucu olarak, son çeyrek yüzyıldır giderek artan bir şekilde sorun olmaya devam eden sosyal güvenlik bunalımını aşmada, bu alandaki yükümlülüklerin bireylere ve özel sektöre aktarılması ve bu şekilde bu darboğazdan çıkılması, politik eğilimlerden birisi olarak gündeme gelmektedir. Bu yeni anlayışa göre, devlet herkese minimum bir düzeyde sosyal güvence (gelir garantisi) sağlayacak, bunun üzerinde bir güvenceye kavuşmak özel programlarla / sigortalarla mümkün olabilecektir. Dolayısıyla, kamu ve özel sektör birlikte sosyal koruma sağlayacaktır (DPT, 2001, 13).

Dünya Bankası, diğer uluslararası kuruluşlar ve birtakım düşünce üretme merkezleri, yaşlılık sigortası (emeklilik sistemi) başta olmak üzere, neredeyse bütün sigorta kolları için özel programları teşvik etmekte, bu yöndeki zihniyet dönüşümüne rehberlik etmektedir[25].

Bazı yazarlar, bütün bunlara rağmen, özel kesimin bu alandaki rolüne dair cevaplanması gereken birçok soru olduğunu ifade etmektedir. Her ne kadar diğerkamlık, insan doğasının bir parçası olsa da ve sosyal adaletin gerçekleştirilmesinde önemli bir rol oynasa da, özel kesimin gerçekleştireceği sosyal hizmetler, beraberinde bir takım sorunlar da getirmektedir. Şöyle ki:

Birinci olarak, özel sektörce gerçekleştirilecek sosyal hizmetler büyük bir olasılıkla yeterli ölçüde bir büyüklüğe ulaşamayacaktır. İkinci olarak, bazı risklerin özel sektörce kavranması mümkün olamayacaktır. Üçüncü olarak ise, özel kurumlar arasındaki koordinasyon eksikliği, kurumlar arasında istenmeyen rekabete yol açabilecek ve böylece refahın gerçekleşmesini sınırlayacaktır. Dolayısıyla, kamu mallarının üretilmesinde, piyasanın pareto–optimal miktarda gelir dağılımı sağlayacağı beklenmemektedir. Bu nedenle, bu tür zorluklarla en iyi başa çıkabilecek kurumun devlet olduğu, refah devletinin, sosyal adaletin bir gereği olduğu üzerinde durulmaktadır (Fouarge, 2003, 14).

Yine, benzer bir şekilde, sosyal refah alanında özel sektörün gittikçe güç kazanması ve piyasaların sosyal refah hizmetlerini üstlenmeye başlamasına yönelik olarak aşağıdaki itirazlar sözkonusudur. Bunların başlıcaları şu şekilde ifade edilebilir:

Birincisi, eğer insanlar piyasada seçim tercihine sahip değilse (monopolistik bir yapılanma sözkonusu ise, örneğin sağlık alanında), piyasalar düzgün çalışmayacak, başarısız olacaktır. İkincisi, piyasalar bazı risk türlerini (piyasalar, sakatlık, hastalık ve yaşlılık gibi uzun süreli sosyal sorunların giderilmesinde yetersiz kalmaktadır) ve ekstrem gereksinimleri olan insanları dışlamaktadır. Üçüncüsü ise, piyasalar yalnızca bireysel gereksinimlere karşılık vermekte, sosyal gereksinimler cevapsız kalabilmektedir (özel sektörün işleyiş mantığında kâr amacı önde geldiğinden, bir okul, bir hastane veya bir bakımevini en fazla gelir getirici yerlerde açmaya yönelecek, gereksinim duyulan yerler hizmetsiz kalabilecektir. Bu sebeple, bunları teşvikler ve desteklerle istenilen bölgelere çekmek gereklidir) (Spicker, 2003a, 2; Çevik, 1998, 117).

Dolayısıyla, sosyal politikanın ve sosyal refah hizmetlerinin, asıl amacı kâr etmek olan özel sektöre devri[26] hoş karşılanmamaktadır. Bu hizmetler piyasa koşullarında sağlanmaya başladığında, yeterli gelire sahip olmayan yoksul bireylerin, bunlardan yararlanamayacağından endişe edilmektedir. Bu nedenle, devletin zorunlu sigorta ve sosyal programları sağlama görevine devam etmesi istenmektedir (Pinch, 1997, 8).

Fakat, ileri sürüldüğüne göre, özel kesim her zaman kendi çıkarı peşinde koşmamaktadır. Özel kesimin kendi çıkarları dışında, toplumsal yarar sağlayan faaliyetleri de başarılı bir şekilde yürüttüğü görülmektedir. Örneğin, ABD’deki gönüllü kuruluşlar buna en güzel örnektir. Bu kuruluşlar, çoğunlukla kamusal olmayan finansman kaynaklarıyla toplum içinde sosyal politikanın sağlanmasında devletle işbirliği içinde çalışmaktadır. Uygulama göstermektedir ki, bu kuruluşlar birçok kamu kuruluşuna kıyasla daha başarılı bulunmaktadır (Uslu, 1999, 167).

Yaşanan tartışmalar ve uygulamalar, sosyal refah hizmetlerinin sorumluluğunun tamamıyla özel sektöre devrinin sözkonusu olamayacağını, ancak, özel sektörün bu alandaki payının tüm ülkelerde artmakta olduğunu, sosyal refah hizmetlerinin üretim ve dağıtımının rekabete açıldığını göstermektedir.

3. Yeni Bir Oluşum: “Quasi–Market”ler

Sosyal refah hizmetlerinin yerine getirilmesi bağlamında son zamanlarda ortaya çıkan ve kamu ve özel kesim arasındaki işbirliğini vurgulayan “quasi–market” (piyasa–benzeri) kavramı, aşağıda açıklanan kâr gütmeyen kuruluşlar ile piyasaları birlikte kavrayan bir kavramdır.

Quasi–market, genel olarak bir mal ya da hizmetin ne tam anlamıyla özel, ne de tam anlamıyla kamu tarafından sağlanmadığı bir piyasa yapısını ifade etmektedir. Bu piyasa, mal ve hizmetleri sağlarken, unsurlardan bir kısmını “normal” bir piyasadan alan ve bunları kamu sektörü müdahalesiyle birleştiren bir sistemdir.

Burada önemli olan, finansman ile hizmetin sunumunun birbirinden ayrılmasıdır. Devlet, finansmanı sağlamaya devam ederken, sunumu ise “piyasa–benzeri” terimiyle ifade edilen piyasa oluşumları yerine getirmektedir. 1990’lardan itibaren, sağlık, eğitim, konut ve sosyal güvenlik gibi sosyal refah hizmeti alanlarında quasi–marketlerin hızla yaygınlaştığı görülmektedir. Burada odak noktası, piyasa ve devlet arasındaki ilişkidir; devletle piyasa arasındaki çizgi, devletten piyasaya doğru kaymaktadır. Kavram, 1980’lerden sonra İngiltere’de başlayan “refah devletinin özelleştirilmesi” uygulamalarından sonra yoğun olarak kullanılmaya başlanmıştır.

Yine, bu tür piyasanın serbest piyasadan bir diğer farkı, tedarikçilerin kâr dürtüsüne sahip olmalarının gerekli olmadığıdır. Müşteriler de her zaman için paraya sahip değildir, bunun yerine kuponlara ve işlem haklarına sahiptir.

Piyasa benzeri yapıların gelişimi, devlet müdahalesi olasılığını bütünüyle azaltmaksızın, devlet monopolünü kırmanın bir yolu olarak görülmektedir.

“Bunlar ‘piyasa’dır, çünkü monopolistik kamu hizmet sağlayıcıları, rekabet edebilen bağımsız sunucularla yer değiştirir. ‘Benzeri’dir, çünkü geleneksel piyasalardan (…) farklıdır. Farklılıklar hem arz hem de talep boyutundadır. Arz boyutunda (…) (geleneksel piyasalardan farklı olarak) sunucular ille de kârlarını maksimize etmek hedefinde olmadıkları gibi; özel mülkiyete ait olmak durumunda da değillerdir. (…) Talep boyutunda, tüketicinin alımgücü (para yerine) (…) belli bir hizmetin satınalınması için kullanıcıya ya da devletin merkezi bir birimine tahsis edilmiş bir bütçe ya da ‘senet’ (kupon) biçimini alabilir.”

Fakat, yapılan araştırma bulgularının gösterdiğine göre, “piyasa–benzeri” bir trendden ziyade, “devlet–benzeri” bir trendin geçerli olduğu görülmektedir. Hizmetlerin sunumunda devlet ile piyasa arasındaki çizgi, devletin daha önplanda olduğunu göstermektedir. Refah devletinin yapısında ciddi bir değişim gözlenmemiş, örneğin, İngiltere’nin 1978’deki toplam refah harcamalarının GSYİH’ya oranı, 1996’da da değişmemiştir (sırasıyla % 23 ve % 22,8). (Greve, 1998, 99; Marangoz, 2001, 115–117).

4. İşyerleri ve İstihdamdan Kaynaklanan Sosyal Yararlar

Ekonomide üretimin gerçekleştirildiği birimler olan işyerleri, sundukları istihdam olanakları ve çalışanlara ödedikleri ücretler ile sağladıkları mal ve hizmetler dolayısıyla işgücünün refahını yükseltirler. İşyerleri, hem çalışma yaşamındaki işgücüne günlük yaşamını sürdürecek ücret geliri sağlar, hem de bir paket halinde ücretlerine ek sosyal ödenekler ve mesleki ödenekler ilave eder. Bir işçinin, bir işverene olan toplam maliyeti, yalnızca işçinin cebine giren net ücreti değildir. Ücret yanında, vergiler, primler, sosyal yardımlar ve devletin sosyal görevlerinin bir kısmını işletmelere devretmesi sonucunda (sağlık sigortası ve özel emeklilik sigortası gibi) oluşan maliyetler vb. de sözkonusudur. Örneğin, İngiltere’de devlet, hastalık ödeneklerindeki sorumluluğunu işverenlere devretmiştir[27].

İşyerleri, hastalık, iş kazası, meslek hastalıkları, işsizlik vb. gibi bazı sosyal sigorta kollarında, ülkeden ülkeye değişen bir şekilde, primlerin ya bir kısmını ya da tamamını üstlenmekte, bu şekilde istihdam edilmiş kişilerin refaha kavuşturulmalarında rol üstlenmektedir.

Gelişmiş refah devletlerinin birçoğunda, sosyal güvence kapsamına alınma, yalnızca o ülkenin vatandaşı olma ya da o ülkede ikamet ediyor olma ile ilgili iken (evrensel sosyal güvence), diğer birçok ülkede ise, iş piyasasında istihdam edilme koşuluna bağlı kılınmıştır (katkıya dayalı sosyal güvence)[28]. Formel sektörlerde yasal bir şekilde istihdam olanağı bulan ve ücretinden çeşitli sosyal güvenlik primleri kesilen bireyler, kamu sosyal güvence kurumlarının sorumluluğu altına girmektedir. Ülkemizde de, bireylerin sosyal güvenlik kapsamına alınmaları, ancak istihdam olunmaları ile mümkün olmaktadır (Özdemir, 2004c, 597).

İşletmelerin sosyal refah sağlamada başka görevleri de vardır. Örneğin, ABD’de işletmeler, çalışanlarına çocuklarının eğitimi, konut, taşınma, boşanma vb. amaçlarla ödenekler vermektedir. Yine, çocuk bakımı, alkol ve uyuşturucu bağımlılığının önlenmesi gibi amaçlara sahip olan “Çalışanlara Yardım Programları”nı finanse etmektedir vb (Gilbert, 1998, 6).

Ancak, işletmelerin sosyal rolleri ile ilgili olarak ifade edilmesi gerekir ki, onların sahip olduğu bu sorumluluğun düzeyi, devletin bu konuda takındığı tutum ve sahip olduğu anlayışla doğrudan alakalıdır. Daha açık ifadeyle, aslında bu düzey, devletin işletmeleri yasalarla zorunlu kılmasına bağlıdır. Örneğin, sosyal güvenlik kurumlarına ödenen primlerin ne kadar olacağı yasalarda belirlenmiştir, bazı ülkelerde sağlık sigortası ve yaşlılık sigortası özelleştirilmiş ve bu konudaki sorumluluk işverenlere devredilmiştir vb.

Devletin, kamu sosyal yardımlarının kapsamını ve düzeyini düşürmesi, çalışanları, toplu pazarlık görüşmelerinde istihdam bazlı sosyal korumaya yöneltmiş ve bu durum, çalışanları risklere karşı korumada işverenlerin rolünü artırmıştır. Bazı durumlarda da, özel sosyal yararlar, özel emeklilik planlarında olduğu gibi, kamu yararlarını tamamlayıcı olarak ortaya çıkmıştır (Adema, 2001, 9).

Birçok kişiye göre, günümüzde de işletmelerin bu şekildeki işlevlerinin artarak sürmesi beklenmektedir. Çünkü, küreselleşme ve neo–liberal politikaların benimsenmesiyle birlikte, devlet, üzerindeki sosyal sorumlulukları işletmelere devretme, böylece harcamaları azaltmanın yollarını aramaktadır. Özellikle, sosyal güvenlik harcamalarını azaltma arayışları, işletmeleri doğrudan ilgilendirmektedir.

Dolayısıyla, bütçelerin sınırlandığı ve daha küçük kamu aygıtının tercih edildiği böylesi bir ortamda, sosyal refah sağlamaya dönük menfaatleri işverenlerin sağlamasını düzenleyen programlar, devlet tarafından tercih edilebilmektedir.

Aslında, bu durumdan işletmelerin ve piyasaların rahatsız olduğu gözlenmektedir. Çünkü, bu düzenleyici önlemler, işletmelerin rekabet gücünü ve etkin–maliyet stratejisini engelleyici unsurlar olarak görülmektedir. Oldukça ironik bir durumdur ki, işletmeler ücret–dışı maliyetleri, özellikle işçilere sağlanan menfaatleri azaltabilme konusunda büyük endişe içindeyken, devlet, özel sektörden yani işverenlerden en kısa zamanda bu yükü yüklenmesini beklemektedir.

Diğer yandan, açık bir şekilde görülmektedir ki, her ne kadar devletler sosyal sorumluluklarını işletmeler ve piyasalar ile paylaşmayı arzulasa da, küreselleşme sadece devlet refahının küçültülmesini değil, işletmelerin sağladığı refahın da azaltılmasını zorunlu hale getirmektedir. Aşırı rekabetçi bir dünyada, işletmelerden işçi menfaatlerini omuzlamalarının istenmesi, serbest ticaret ilkesini ihlal edecek ve bir biçimde korumacılık anlamına gelecektir (Mishra, 1999, 28).

SONUÇ

Yukarıda anlatılageldiği üzere, son dönemde gündeme gelen yeni yaklaşımlar doğrultusunda, “refah karması” ya da “refah çoğulculuğu” üzerinde, yani sosyal refah hizmetlerinin sunumunda yetersiz kalan merkezi ve yerel yönetimlerin yanında, sivil sektörün (aile, komşuluk, arkadaşlık), özel sektörün (piyasa ve işletmeler), gönüllü sektörün (vakıf, dernek gibi kâr gütmeyen kuruluşlar) birlikte görev yapması üzerinde durulmaktadır (Çevik, 1998, 109–111). Çünkü, insanlığın ilk dönemlerinden itibaren, zaman zaman değişse de, bu kurumlar önemli işlevler üstlenmiştir ve üstlenmeye de devam edeceğe benzemektedir (Kuhnle–Alestalo, 2000, 6).

Refah karması bağlamında, sonuç olarak şu şekilde bir değerlendirme yapmak uygun olacaktır. Tarih içinde, devlet, piyasa, toplum ve aile, sosyal refahın sunumunda daima içiçe olmuştur. Bu ilişkilerin günümüzde yeniden düzenlenmesi, devletin bu hizmetlerden çekilmesi anlamına gelmez. Bunu daha farklı anlamak da mümkündür. Yani, karmaşık ve karma bir refah ekonomisinin yeniden inşası çerçevesinde anlamak gereklidir (Pierson, 2001, 310–312).

Ancak, şu husus da unutulmamalıdır ki, çok geniş kapsamlı olan ve süreklilik arzetmesi gereken bu hizmetlerin, liberal görüşü savunanlar tarafından savunulduğu gibi, tamamen piyasaya ve diğer kurumlara terk edilmesi, çoğu ülkede devlet gücünün bile bu hizmetlerin sunulmasında yetersiz kaldığı düşünülecek olursa, uygun bir çözüm olmayabilir (Serter, 1994, 40). En uygun çözüm, devletin bu kurumlarla ortak hareket etmesi olacaktır.

Diğer yandan, her ne kadar diğer aktörlere denklemde bir yer verilse bile, bunların devletin alternatifi olamayacağı, dolayısıyla, devletin (merkezi devlet ve yerel yönetimler) yine baş aktör olarak kalacağı bilinmelidir. Olağanüstü bir büyüklüğe sahip olan devletin bu açıdan yerini alacak bir kurum henüz ortada yoktur.

Tablo  SEQ Tablo \* ARABIC 1: Sosyal Refah Sağlayan Kurumlar ve Fonksiyonları

Kaynak: Neil Gilbert, Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy, Massachusetts: Allyn–Bacon Publ., Fourth Edition, 1998, s. 3.

KAYNAKÇA

Adema, Willem, Net Social Expenditure, Labour Market and Social Policy–Occasional Papers No: 52, 2nd ed., OECD Publ., 2001.

Akalın, Güneri, Türkiye’de Piyasa Ekonomisine Geçiş Süreci ve Ekonomik Kriz, Ankara: TİSK Yay., 2002.

Chatterjee, Pranab, Approaches to the Welfare State, Washington D.C.: Nasw Press, 1996.

Çalışkan, Abdülkerim, “Sosyal Refahın Sağlanmasında Devletin Etkinliği ve Türkiye Örneği”, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İzmir: Dokuz Eylül Üniversitesi SBE, 2001.

Çevik, Hasan Hüseyin, “Kamu Hizmetlerinin Üretilmesinde ve Sunulmasında Sosyal Refah Çoğulculuğu”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 418, Mart 1998, ss. 109–122.

Dereli, Toker, “Introduction to Social Policy”, (Ders Notları), İstanbul, 2002.

DPT, Sosyal Güvenlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara: DPT Yay., 2001.

Ekin, Nusret, Yusuf Alper, Tekin Akgeyik, Türk Sosyal Güvenlik Sistemi’nde Arayışlar: Özelleştirme ve Yeniden Yapılanma, İstanbul: İTO Yay., 1999.

Ersöz, Halis Yunus, “Doğuşundan Günümüze Sosyal Politika Anlayışı ve Sosyal Politika Kurumlarının Değişen Rolü”, İktisat Fakültesi Mecmuası, Cilt: 53, Sayı: 2, 2003, ss. 119–144.

Ersöz, Halis Yunus, “Sosyal Politika Açısından Yerel Yönetimler: İngiltere, İsveç ve Türkiye Örneği”, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İstanbul: İÜ SBE, 2000.

Esping–Andersen, Gøsta, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1990.

Fer, Muslih, “Türkiye’de Sosyal Hizmetler”, Sosyal Hizmetler Dergisi, Cilt: 3, Sayı: 3, Aralık 1968, ss. 3–6.

Fouarge, Didier, Costs of Non–Social Policy: Towards an Economic Framework of Quality Social Policies–and the Costs of Not Having Them, Report for the Employment and Social Affairs DG, January 2003, ss. 1–49.

Gilbert, Neil, “Remodeling Social Welfare”, Society, Vol.: 35, Issue: 5, July/August 1998, ss. 8–14.

Gilbert, Neil, Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy, Massachusetts: Allyn–Bacon Publ., Fourth Edition, 1998.

Ginsberg, Leon, Conservative Social Welfare Policy: A Description and Analysis, Chicago: Nelson–Hall Press, 1998.

Greve, Bent, Historical Dictionary of the Welfare State, London: The Scarecrow Press, 1998.

Güloğlu, Tuncay, “Genel Olarak ve Türkiye’de Yaşlı Nüfusun Sosyal Güvenliği”, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İstanbul: İÜ, SBE, 1998.

Koray, Meryem, “Sosyal Refah Devleti: Kimi İçin Umut, Kimi İçin Kaygı Kaynağı”, Sosyal Demokrat Yaklaşımlar, İstanbul: SODEV–TÜSES Yay., 2003,
ss. 93–113.

Kuhnle, Stein, Matti Alestalo, “Growth, Adjustments and Survival of European Welfare States”, Survival of the European Welfare State,  Routledge Publ., 2000,
ss. 4–18.

Marangoz, Şermin, “Refah Devleti: Gelişimi, Oluşumu, Modelleri ve Güncel Değişimler”, (Yayınlanmamış Yük. Lis. Tezi), İstanbul: İÜ SBE, 2001.

Mishra, Ramesh, Globalization and the Welfare State, Massachusetts: Edward Elgar Publ. Lmt., 1999.

Myles, John, Jill Quadagno, “Political Theories of the Welfare State”, Social Service Review, March 2002, ss. 34–57.

Özbek, Nadir, “Osmanlı’dan Günümüze Türkiye’de Sosyal Devlet”, Toplum ve Bilim, Sayı: 92, Bahar 2002, ss. 7–33.

Özdemir, Süleyman (a), “Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti” (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İstanbul: İÜ SBE, 2004.

Özdemir, Süleyman (b), “Kâr Gütmeyen Kuruluşlar (KGK) ve Sosyal Refah’ın Sağlanmasında Artan Rolü”, Sosyal Siyaset Konferansları, Sayı: 48, İstanbul, İ.Ü. İktisat Fakültesi Yayını, 2004.

Özdemir, Süleyman (c), “Refah Devleti ve Üstlendiği Temel Görevler Üzerine Bir İnceleme”, AB–Türkiye & Endüstri İlişkileri, (Editör: Alpay Hekimler), İstanbul: Beta Yay., 2004, ss. 589–630.

Pierson, Christopher, Modern Devlet, (Çev.: Dilek Hattatoğlu), İstanbul: Çiviyazıları, 2001.

Pinch, Steven, Worlds of Welfare: Understanding the Changing Geographies of Social Welfare Provision, London: Routledge Press, 1997.

Popple, Philip R., Leslie Leighninger, The Policy–Based Profession: An Introduction to Social Welfare Policy for Social Workers, Boston: Allyn and Bacon Publ., 1998.

Serter, Nur, Devlet Görevlerindeki Gelişmelerin Sonucu Olarak Sosyal Devlet, İstanbul: İÜ İktisat Fakültesi Yay., 1994.

Spicker, Paul (a), “Social Administration”, An Introduction to Social Policy, (Çevrimiçi): http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/socadmin.htm, 13.03.2003, ss. 1–5.

Spicker, Paul (b), “Social Policy”, An Introduction to Social Policy, (Çevrimiçi): http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/socpolf.htm, 13.03.2003, ss. 1–7.

Uslu, İbrahim, “Bir Sosyal Siyaset Vasıtası Olarak Kâr Gütmeyen Kuruluşlar: ABD Örneği”, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İstanbul: İÜ SBE, 1999.

Voorhis, Rebecca A. Van, “Different Types of Welfare States? A Methodological Deconstruction of Comparative Research”, Journal of Sociology and Social Welfare, Vol.: XXIX, No: 4, December 2002, ss. 3–18.

Wormer, Katherine van, Social Welfare: A World View, Chicago: Nelson–Hall Publishers, 1997.

Yazgan, Turan, İktisatçılar İçin Sosyal Güvenlik, İstanbul: Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yay., 1992.