SOSYAL SİGORTALAR KURUMUNDA YENİDEN
YAPILANMA VE DENETİM
(Prof. Dr. Yusuf ALPER İş-Güç; Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları
Dergisi; Cilt: 3; Sayı: 2; 2001)
1990’lı
yıllar, Türk sosyal güvenlik sisteminin ciddi bir finansman krizi içine
girdiği ve yoğun olarak tartışıldığı yıllar olmuştur. Bu dönemin sonuna
doğru, bütün sosyal tarafların paylaştığı ortak görüş, “ Türk sosyal
güvenlik sistemi bu yapısı ile devam edemez; sistemde kapsamlı ve köklü
değişiklikler yapmak bir zorunluluk haline gelmiştir” şeklinde oluşmuştur.
4447 sayılı Kanun böyle bir ortamda kabul edilmiş ve yürürlüğe girmiştir.
Ancak, 4447
sayılı Kanunla getirilen değişiklikler, sosyal güvenlik sisteminde yapılması
düşünülen kapsamlı değişikliklerin yalnızca bir kısmını ve “sistemdeki
kanamayı durdurmak için, acilen hayata geçirilmesi gereken değişiklikleri”
ihtiva ediyordu. Yapılan değişikliklerle, esas olarak sosyal sigorta
kurumlarının gelirlerini artıran, giderlerini azaltan bir dizi tedbir
alınmış ve finansman dengesi bozulmuş sosyal sigorta kurumlarının, kısa
dönemde mali yapılarındaki kötüye gidiş durdurulmak istenmiş, uzun dönemde
ise mali yapılarının iyileştirilmesi ve güçlendirilmesi amaçlanmıştır
Ancak, asıl
beklenen ve sistemde uzun dönemde iyileşmeyi sağlayacağına inanılan, sosyal
sigorta kurumlarının yönetim ve organizasyon yapıları bakımından yeniden
yapılanmalarını sağlayacak düzenlemelerdi. Çünkü, özellikle sigortalılar ve
işverenler, sosyal sigorta kurumlarının bugün yaşadığı problemlerin temel
kaynağının, bu kurumların, siyasi müdahalelere açık, özerk olmayan yönetim
yapılarından ve hantal idari organizasyonlarından kaynaklandığına
inanıyorlar bunu da “ SSK’nın 50 yıllık bir kanunla idare edilmeye
çalışıldığı ve özerk olmayan yönetim yapısının siyasi iktidarların Kurumun
imkanlarını kullanmaya yönelik müdahalelerini kolaylaştırdığı” şeklinde dile
getiriyorlardı.
Türk sosyal
güvenlik sisteminin, uzun yıllardan beri devam eden çözüme kavuşturulma
ümidi azaldığı için KRONİK hale gelmiş problemleri vardır. Bu problemlerden
biri ve en başta geleni de, yalnızca Türk sosyal güvenlik sisteminin değil,
bütün bir mali sistemimizin temel problem alanlarından birini oluşturan
KAYIT DIŞI ÇALIŞMANIN YAYGINLIĞI olmuştur. Kayıt dışı çalışmanın sosyal
güvenlik kurumlarına yansıyan boyutunu:
·
çalışanları hiç bildirmeme (sigortasız çalıştırma,
kaçak çalıştırma), veya;
·
çalışma gün sayısını eksik bildirme,
·
prime esas kazançları eksik bildirme;
şeklinde
olmuştur. Kayıt dışı ekonominin ve bunun sosyal sigorta kurumlarına yansıyan
boyutları hakkında çok değişik şeyler söylenmekte, değişik rakamlar
verilmektedir. Hatta bunlardan bazılarına göre, halen mevcut sigortalı
sayısı kadar kişi kayıt dışındadır ve bunların kapsama alınması sosyal
sigorta kurumlarının aktif/pasif sigortalı dengesini olumlu yönde
değiştirecek ve finansman krizini çözecektir. Ancak, kesin olan bir şey var
ki, verilen bu rakamlar hiçbir zaman bu kesimin, kayıtlı ekonominin, %
25-40’ın dan daha az olmadığı şeklindedir. Bu problemin çözümünün ise, diğer
bir çok tedbirin yanı sıra, esas olarak ETKİN BİR DENETİM MEKANİZMASI’NIN
oluşturulması ile çözülebileceğidir. Çünkü, sosyal sigorta kurumlarına
verilen bilgilerde sigortalılar ve özellikle işverenlerin BEYANI esas
alınmakta, bu beyana bağlı bilgiler sistemde kayıt altına alınmaktadır. Bu
tespit doğrultusunda, sosyal güvenlik sisteminin idari organizasyonu ile
ilgili olarak yapılacak kapsamlı değişikliklerden birini de bu beyana esas
bilgilerin kontrolünü sağlayacak ETKİN BİR DENETİM ÖRGÜTÜNÜN KURULMASI VE
DENETİM MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI teşkil etmektedir.
NE YAPILDI?
Sosyal
güvenlik reformu projesinin ikinci ayağını oluşturan sosyal güvenlik
kurumlarının yeniden yapılanması ile ilgili çalışmalar ocak 2000 tarihinde
kamuoyuna sunulmakla birlikte, 2000 yılının ilk yarısında bu düzenlemelerin
TBMM’de kanunlaşma süreci tamamlanamadı. Özellikle işsizlik sigortasının
mali hükümlerinin yürürlüğe girmesi dolayısıyla ortaya çıkan gecikme ve konu
ile ilgili düzenlemelerin kapsam bakımından genişliği, siyasi iktidarı
sosyal güvenlikle ilgili düzenlemeleri Kanun Hükmünde Kararname şeklinde
çıkarmaya mecbur kılmıştır. Nitekim, 4 Ekim 2000 tarihli Resmi Gazete’de
yayınlanan ve birbirini takip eden 4 KHK ile sosyal güvenlik sisteminde
kapsamlı değişiklikler yapılmış, 616 sayılı KHK ile de 55 yıllık SSK,
Başkanlık olarak yeniden yapılandırılmıştır.
616 sayılı KHK,
Denetimle ilgili önemli sonuçlar doğuran düzenlemeler getirmiştir. Bunlardan
ilki, Kayıt dışı çalışmanın önlenmesine yönelik olarak 1993 yılında, 3917
sayılı Kanunla getirilen düzenlemelerin KHK ile ortadan kaldırılması ile
ortaya çıkmıştır. Sigorta müfettişlerinin işyerlerinde asgari işçilik
miktarını tespit etmeleri ile ilgili yetkileri ortadan kaldırılmış ve
Kurumca primlerin resen tahakkuku işlemi sona ermiştir. Bu yetkinin ortadan
kalkmadığı ile ilgili iddiaların geçerliliğinin olmadığı, konu ile ilgili
olarak işverenler tarafından açılan davalar üzerine verilen yargı kararları
ile kesinleşmiştir. Buna bir de 4447 sayılı Kanunla, 506 sayılı Kanunun 130.
maddesindeki “ sigorta müfettişleri tarafından düzenlenen tutanaklar aksi
sabit oluncaya kadar geçerlidir”, hükmünün kaldırılması hususu da ilave
edilince, yeni düzenlemelerin, düşünülenin aksine, denetimle ilgili önemli
boşluklar ortaya çıkardığı görülmektedir.
Denetimle
ilgili ikinci gelişme Sigorta Müfettişlerinin statüsü ve yetkileri konusunda
ortaya çıkmıştır. Türk idari sisteminin önemli eksiklerinden birisi denetim
birimlerinin yetersizliği veya etkin çalışamaması olarak gösterilir. Denetim
fonksiyonunun eksiksiz yerine getirilmesi gereken alanlarından birisini de
sosyal sigorta hukuku ile ilgili uygulama alanları oluşturmaktadır. Çünkü,
bu alandaki denetim, Kurumun menfaatlerini korumaktan ziyade, en temel ve
vazgeçilmez insan haklarından biri olarak kabul edilen sosyal güvenlik
hakkının garanti altına alınması ile ilgilidir. SSK, ülkemizin, sayıca
yetersiz olmakla birlikte, en geniş ve tecrübeli denetim
organizasyonlarından birine sahiptir. Nitekim, Türkiye’nin iyi
üniversitelerinden mezun olmuş toplam 412 sigorta müfettişi vardır ve
sürekli eğitime verdikleri önemin bir göstergesi olarak bu müfettişlerin
44’ü yüksek lisans eğitimini, 4 ü ise doktora eğitimini tamamlamış, yüksek
vasıflı, yetişmiş elemanlardır. Sigorta müfettişlerinin denetimle ilgili
mesleki , görevlerini yerine getirirken sosyal sigortalar kurumuna
sağladıkları maddi katkı bir yana, gerek yüksek lisans, gerekse doktora
çalışmalarında tez olarak alınan konular doğrudan sosyal sigortalarla ilgili
konulardır ve bu çalışmaları hazırlayanların sistemin içinden kişiler
olması dolayısıyla sosyal güvenlik sistemimizi anlama, problemlerini tespit
ve çözüm yolları geliştirme hususlarında literatüre önemli katkıları
bulunmaktadır.
Sosyal sigorta
kurumlarının yeniden yapılandırılması ile ilgili düzenlemelerde sigorta
müfettişlerinin denetim yetkilerinin yanı sıra statüleri konusunda da önemli
değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklikler, denetim biriminin yapısı ile
ilgili tartışmaları da beraberinde getirmiştir.
Öncelikle, 616
sayılı KHK kararname ile Kurum Merkez Teşkilatı içinde Başkana bağlı DENETİM
VE DANIŞMA BİRİMLERİ içinde yer alan TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIĞI İLE SİGORTA
TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIĞININ tek bir denetim örgütü olarak yeniden
düzenlenmesi tartışmaları yapılmıştır. Lehte ve aleyhte görüşler ileri
sürülmüş, yapılacak düzenlemenin idari müfettişlerle sigorta müfettişleri
arasında, zaman- zaman ortaya çıkan problemlerin bu şekilde ortadan
kaldırılacağı ileri sürülmüştür. Ancak, ESAS SIKINTI, 4792 sayılı Kanunla
doğrudan Kurum Genel Müdürüne, 616 sayılı KHK ile de doğrudan Kurum
Başkanına bağlı olan Sigorta Teftiş Kurulu Başkanlığının, 616 sayılı KHK’nin
iptali sebebiyle ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere hazırlanan Kanun
tasarısı ile ilgili düzenlemeler yapılırken TBMM Plan-Bütçe Komisyonunda
yapılan görüşmeler sırasında, Sigorta Teftiş Kurulunun doğrudan Kurum
başkanına bağlı bir denetim birimi olmaktan çıkarılarak, SSK Başkanlığının
iki Genel Müdürlük biriminden biri olan SİGORTA İŞLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜNE
bağlı idari bir birim haline getirilmesi ile ortaya çıkmıştır.
Şekil olarak
bu değişiklik, bir yandan 616 sayılı KHK ile getirilen düzenlemeden
vazgeçilmesi, diğer yandan ise konu ile doğrudan ilgili TBMM SAĞLIK, AİLE,
ÇALIŞMA VE SOSYAL İŞLER KOMİSYONUNDA benimsenen Sigorta Teftiş Kurulu
Başkanlığının Doğrudan Kurum Başkanına bağlı olması gerektiği ile ilgili
düzenlemenin, konuya daha uzak olan TBMM, PLAN-BÜTÇE KOMİSYONUNDA
değiştirilerek daha alt bir idari birim olan, Sigorta İşleri Genel
Müdürlüğüne bağlanması anlamına gelmektedir. Bu gelişme, sigorta
müfettişlerini huzursuz etmiş, denetim faaliyetlerini etkin ve bağımsız
olarak gerçekleştiremeyecekleri kanaatinin yaygınlaşmasına yol açmıştır. Bu
tartışmalar ve gelişmeler, denetim elemanlarının çalışma şevkini ve moralini
olumsuz olarak etkilemiş görünmektedir.
NE
OLMALIDIR? NE YAPILMALIDIR?
·
Kabul etmek gerekir ki, 4447 sayılı Kanun ile
başlayan ve 616 Sayılı KHK ile devam eden SSK’nın yeniden yapılandırılması
ile ilgili düzenlemeler ve takip eden çalışmalar, diğer etkileri bir yana,
SSK için çok önemli olduğuna inandığımız DENETİM FAALİYETİNİN ETKİNLİĞİ,
DENETİM ORGANININ YERİ ve DENETİM ELEMANLARININ STATÜSÜ ile ilgili olarak
OLUMSUZ SONUÇLAR doğurmuş görünmektedir. 616 sayılı KHK’nin iptali
dolayısıyla yeniden yapılandırma çalışmaları sırasında şu düzenlemeler
dikkate alınmalıdır:
·
Kayıt dışı çalışmayı önlemek üzere etkin ve
kapsamlı bir denetim faaliyetinin gerçekleştirilebilmesi için 616 sayılı KHK
ile getirilen iptal dolayısıyla ortaya çıkan boşluk giderilmeli, ASGARİ
İŞÇİLİK BİLDİRİMİ ve PRİMLERİN RESEN TAHAKKUK ve TAHSİLİ ile ilgili
düzenlemeler yeniden getirilmelidir. Bu düzenlemeler yapılırken, 1994-2000
yılları arasındaki uygulamada ortaya çıkan eksiklikler dikkate alınmalı, bu
konuda denetim elemanlarının karşılaştığı güçlükler, uygulamadaki boşluklar
giderilmeli, denetim elemanlarının bu konularla ilgili önerileri dikkate
alınmalıdır.
·
Etkin ve bağımsız bir denetim için denetim
biriminin SSK Başkanlığının teşkilat şeması içindeki yerine özel bir önem
verilmeli, denetim organının en üst yönetim birimi, Başkana bağlı olarak
faaliyet göstermesi esas alınmalıdır. Bu tür bir yapılanma Türk idari
sisteminin yabancı olduğu bir yapılanma değildir. Nitekim, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığı’nın, denetim birimlerini oluşturan TEFTİŞ KURULU ile İŞ
TEFTİŞ KURULU BAŞKANLIKLARI doğrudan Bakana bağlı birimler olarak faaliyet
göstermekte, bu birimlerin Bakanlığa bağlı diğer birimlerin, mesela Çalışma
Genel Müdürlüğünün, çatısı altında bulunması düşünülmemektedir. Bakanlık
düzeyindeki bu yapılanmanın, Bakanlıkla ilgili birimlerde de aynen
uygulanması ve Sigorta Teftiş Kurulu Başkanlığının, doğrudan SSK Başkanına
bağlı bir birim olarak düşünülmesi gerekmektedir.
·
Kuruma bağlı iki denetim organının, Teftiş Kurulu
ve Sigorta Teftiş Kurulunun aynı anda varlığı yeniden ele alınmalı, tek bir
denetim birimi oluşturulmalı veya eğer İKİ AYRI DENETİM BİRİMİNİN VARLIĞI
kabul edilecekse, bu birimlerin görev ve yetki alanları açık olarak
düzenlenmeli, uygulamada, iki denetim biriminin elemanları arasında görev
alanı ve yetki bakımından ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların ortaya
çıkmasına izin verilmemelidir.
·
Sigorta müfettişlerine, denetim faaliyetini,
hiçbir idari ve siyasi baskıya maruz kalmaksızın objektif olarak
yapabilecekleri bir ortamın varlığı sağlanmalıdır. Son gelişmeler, denetim
elemanlarının bu yöndeki düşüncelerini olumsuz olarak etkilemiş
görünmektedir. Bu olumsuz etki ve yarattığı moral kaybı ortadan
kaldırılmalıdır.
·
Denetim faaliyetinin etkin şekilde yerine
getirilmesini sağlamak üzere, denetim yerlerine ulaşım imkanlarının
sağlanması; denetimle ilgili yolluk ve diğer giderlerin karşılanması;
denetim esnasında denetim elemanının can güvenliğini tehdit eden ortamlar
varsa, bunların giderilmesini sağlayacak güvenlik tedbirlerinin alınmasını
ve/veya güvenlik elemanı sağlamak gibi
·
Sigorta müfettişlerinin denetim faaliyetlerini
etkin ve bağımsız şekilde gerçekleştirmelerini sağlayacak düzenlemelerin
yanı sıra, sayı olarak artırılmalarını sağlayacak tedbirlerin de alınmasına
özen gösterilmelidir. Türkiye’de Kuruma kayıtlı işyeri sayısının 836 bin
olduğu dikkate alınırsa, 400 civarındaki sigorta müfettişinin her birinin
fiilen denetime çıkması halinde bile bu iş yükünün altından kalkılması
mümkün görülmemektedir. Kaldı ki, 4447 sayılı Kanunla getirilen bazı
düzenlemeler sigorta müfettişlerinin iş yüklerini artıracak niteliktedir.
Sigorta müfettişlerinin kendilerini geliştirme ve mesleki faaliyetlerini
daha etkin olarak gerçekleştirmelerini sağlayacak şekilde yüksek lisans ve
doktora eğitimlerini devam ettirmelerini sağlayacak imkanların sağlanmasına
devam edilmelidir.
SONUÇ
OLARAK
Olmaması temenni
edilmekle birlikte, sosyal güvenlik sistemimizle ilgili kapsamlı
değişiklikler getiren 4 KHK’nin iptali bazı fırsatları da beraberinde
getirmiştir. Bunlar, iptaller dolayısıyla sosyal güvenlik
sisteminin problemlerinin daha geniş bir platformda yeniden tartışma
imkanının doğmuş olması ve aradan geçen zaman içinde uygulamada ortaya çıkan
aksaklıkların giderilme şansının doğması olarak değerlendirilebilir. Benzer
bir yaklaşımla, 4447 sayılı Kanun ve 616 sayılı KHK ile denetim konusunda
getirilen düzenlemelerin de tartışılması, eksikliklerin ve yanlışların
tesbiti ve doğru düzenlemelerin yapılması için bir fırsat doğmuştur. Yapılan
düzenlemelerin gerçek anlamda bir REFORM niteliği taşıması da ancak, bu
doğru ve isabetli çözümlerle olacaktır.
|