YOLSUZLUĞUN ÖNLENMESİNDE KULLANILAN ARAÇLARDAN BİRİ
OLARAK YÖNETİMDE AÇIKLIK VE BİLGİ EDİNME HAKKI
Arş. Gör. Özer KÖSEOĞLU
Arş. Gör. Fatma YURTTAŞ
Arş. Gör. Cihan SELEK
İngilizce’deki “corruption” kavramının Türkçe karşılığı
olarak yolsuzluk, yozlaşma, bozulma gibi kavramlar kullanılmaktadır.
Yolsuzluk ve yozlaşma, sayısı az ya da çok olmakla birlikte tüm toplumların
karşılaştıkları ve çözümü konusunda bir tavır ortaya koymak zorunda
oldukları konuların başında gelmektedir. Yolsuzluk, kamu yönetiminde olduğu
kadar toplumsal yapıyı oluşturan diğer kurumlar için de önemli bir sorun
olarak karşımıza çıkmaktadır.
Yapılan araştırmalarda, artan yolsuzluk olaylarının
nedenleri ortaya konulmaya çalışılmıştır. Kamu yönetimindeki yolsuzlukların,
kamu yönetiminin örgütlenme ve işleyişinden, toplumdaki ahlaki bozulmadan,
denetim eksikliğinden veya yaygın geleneklerden kaynaklanabileceği
anlaşılmaktadır. Diğer yandan, rüşvet, aracı kullanma, kayırmacılık gibi
bozulmaları önleyebilecek araç ve yöntemlerin de günümüzde arttığı
görülmektedir. Özellikle yeni kamu yönetimi anlayışının kamu kaynaklarının
etkin, verimli ve ekonomik bir biçimde kullanılması; kamusal hizmetlerin
sunumunda saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması üzerindeki vurguları
yolsuzlukla mücadeleyi güçlendirmektedir.
Çalışmada genel olarak yolsuzlukları önleyici araçlardan
bahsedilmekle birlikte özelde yönetimde açıklık ve bilgi edinme hakkı, kamu
yönetimindeki yolsuzluk ve yozlaşma eğilimleri bağlamında incelenecektir.
Türkiye’de 9.10.2003 tarihinde 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu
yürürlüğe girmiştir. Böylece çalışmanın ikinci bölümü bilgi edinme hakkının
kapsamına ilişkin düşünceler ve bu hakkın kullanımıyla ilgili kısa bir
araştırmadan oluşmaktadır. Sakarya ilindeki dört kamu kurumunun bilgi edinme
bürolarından elde edilen veriler ve büro çalışanlarıyla yapılan mülakat
sonucunda ulaşılan bulgular ortaya konulmaya çalışılmıştır.
Çalışmanın amacı, yolsuzluğun önlenmesinde kullanılan
araçlar arasında bulunan yönetimde açıklık ve bilgi edinme hakkının
Türkiye’deki yasal ve uygulamaya ilişkin yansımalarını tartışmaktır. Sakarya
ilinde seçilmiş kurumlara bilgi edinme hakkına ilişkin yapılan başvurular da
incelenerek bu hakkın kullanımıyla ilgili birtakım sonuçlara ulaşılmak
istenmiştir.
SONUÇLARI AÇISINDAN YOLSUZLUĞUN DEĞERLENDİRİLMESİ
Yönetimde açıklık ve bilgi edinme hakkının kullanımına
ilşikin değerlendirmelere geçmeden önce, çalışmanın yapılmasındaki dayanak
noktalarından birisi olan yolsuzluğun, kavramsal olarak ve uygulama
boyutlarıyla irdelenmesi gerekmektedir. Farklı tanımları olan yolsuzluk
kavramının uygulamada karşılaşılan çeşitli türleri bulunmaktadır.
Yolsuzluk mu Yozlaşma mı?
Siyasette ve yönetimdeki bozulmayı, siyasetçilerin ve
kamu görevlilerinin maddi ya da maddi olmayan özel bir çıkar sağlamak
amacıyla yetkilerini kötüye kullanmalarını ifade etmek üzere İngilizce’de
“corruption” kavramı kullanılmaktadır (Şen, 1998: 166). Bu terimin Türkçe
karşılığını ise yolsuzluk, yozlaşma veya bozulma kavramları karşılamaktadır.
Özellikle rüşvet, haraç, aracı kullanma, kayırmacılık
gibi çıkar sağlama amacıyla yapılan eylem ve davranışlar yolsuzluk olarak
adlandırılırken, çıkar sağlamanın yanında işlerin yavaşlaması, sorumluluktan
kaçma, verimsizlik, kırtasiyecilik gibi bürokrasinin işleyişinden
kaynaklanan olumsuz sonuçları karşılamak üzere yozlaşma kavramı
kullanılmaktadır (Şen, 1998: 166). Kavramın kullanımından kaynaklanan bu
fark çalışmada önemsenmemiş ve yönetimde açıklıkla da bağlantılı olması
gereği nedeniyle yolsuzluk kavramı tercih edilmiştir.
Yolsuzluk, maddi bir kazanç için ya da parasal olmayan
özel amaçlara yönelik olarak kamusal yetkinin yasadışı kullanımını içeren
davranış ve eylemleri ifade etmektedir (Berkman, 1983: 9). Tanımdan
yolsuzluğun taraflarından birinin “yetkili” olması gerektiği
anlaşılmaktadır. Kamu yetkisi ise, siyasal işlevlere ilişkin olarak siyasal
yöneticilerce, yönetsel işlevlere ilişkin olarak kamu yöneticilerince
kullanılmaktadır.
Diğer yandan, kamu görevlisinin uyması geken yasal düzenlemelere aykırı
davranışlarda bulunması ve son olarak da kurallara aykırı davranışı
karşılığında maddi veya özel amaçlar edinmesi gerekmektedir. Burada
bahsedilen maddi kazanç para, mal, hediye vb. ni ifade ederken; maddi
olmayan çıkar ise çeşitli kayırma biçimlerinde açıkça görülebilir (Berkman,
1983: 10-16).
Şaylan’a göre (1975: 91), siyasal ve yönetsel kadroların
işlevlerini yerine getirirken kendilerine belli çıkarlar sağlamaları ya da
toplumsal kaynakları dağıtırken belli sınıfların çıkarlarını gözetecek
biçimde politikalar izlemeleri yolsuzluğa işaret etmektedir. Şaylan (1975:
84-85), yolsuzluk ve bozulmaların ortaya çıkmasının temelinde modernleşme
sürecinde toplumun değişen sosyo-ekonomik yapısı ile değişen değer ve norm
sistemini görmektedir. Buna göre, toplumdaki değişim hızına paralel olarak
yasal düzenlemeler gerçekleştirilememekte ve bu noktada ortaya çıkan
boşlukları değerlendirmek isteyenler ortaya çıkmaktadır. Bu da yolsuzlukları
artırmaktadır.
Ancak böyle bir önerme, modern olarak addedilen
toplumlarda ortaya çıkan yolsuzluk olaylarını açıklamakta yeterli
olmayacaktır. Çünkü yolsuzluğun gelişmekte olan ya da gelişmiş, tüm
toplumlarda görülebileceği kabul edilmektedir. Böylece yolsuzluğa ahlaki bir
sorun olarak bakanların yanında, özellikle bürokratik yönetim yapısı ve
anlayışından kaynaklandığını ileri sürenlerin görüşleri önem kazanmaktadır.
Nitekim, yolsuzluk hiçbir toplumda tamamen ortadan kaldırılabilmiş değildir
ve böyle bir beklenti de bulunmamaktadır. Yönetimlerin yolsuzluklar üzerinde
yürüttüğü faaliyetler, onu en aza indirme çabasından oluşmaktadır.
Yolsuzluk olgusunun tüm bileşenlerini ve özelliklerini
belirlemek oldukça zordur. Ancak yolsuzluğun belli başlı karakteristiklerini
sıralamak mümkündür (Özsemerci, 2003):
-
Yolsuzluğa genellikle birden fazla kişinin katıldığı
anlaşılmakla birlikte bunun bir istisnası zimmete para geçirmede
görülmektedir.
-
Yolsuzluk genellikle gizlidir. Bu nedenle, ortaya
çıkarılması ve ölçülmesi zordur.
-
Yolsuzluk olgusu karşılıklı maddi veya maddi olmayan
sorumlulukları ve çıkarları içerir.
-
Yolsuzluğa karışanlar, faaliyetlerini gizleyebilmek
için yasal mazeretlerin arkasına sığınmaya çalışırlar.
-
Yolsuzluklar ne düzeyde olursa olsun toplumun devlete
olan güvenini zedeler.
-
Yolsuzluk, şahsi çıkarların toplum çıkarlarına üstün
tutulmasına dayandığından, sivil toplumdaki görev ve sorumluluk
anlayışlarını da altüst eder.
Yolsuzluğun Sonuçları
1900’lü yılların başında yolsuzluğun olumlu sonuçları
akademik düzeyde tartışılmaya başlanmıştır. Bazı yazarlar yolsuz uygulamalar
ile işlerin yürümesinin, hiç yürümemesine tercih edilmesini önermiş;
bazıları ise kayırmacılık yoluyla bürokrasinin toplumsal yapıyı daha temsil
eder bir niteliğe büründüğünü iddia etmiştir. Bunların dışında yolsuzluğun
yasadışı eylemi belli bir düzen ve sınır içinde tuttuğu, yönetsel karar
verme sürecine katılımı sağladığı hatta doğru olmayan bir ekonomik
politikanın uygulama sürecinde rüşvet ile saptırılmasının ekonomik açıdan
olumlu bir sonuç yaratabileceği iddia edilmiştir.
Yolsuzluğa olumlu yaklaşan fonksiyonelistler, genelde
Merton’un gizli işlev kuramına dayanırlar. Merton’a göre, toplumsal ve yasal
kurallara aykırı olmasına karşın yolsuzluğun varlığını sürdürmesi gizli bir
işlevi yerine getirdiğini göstermektedir. Diğer bir ifadeyle, ihtiyaç
duyulan belli işlevleri yerine getirecek biçimsel süreçler ve yapılar yoksa
veya yetersizse, bu işlevi görecek yapılar ve süreçler oluşmaktadır
(Berkman, 1983:100).
Yolsuzluğun olumlu sonuçlarını tartışmak bir yana, kısa
vadede bazı olumlu işlevleri yerine getirmekle birlikte uzun dönemde çok
daha büyük sosyal ve ekonomik bunalımlara yol açabileceği açıktır. Toplumda
yolsuzluğu iyi ve önerilen bir olgu olarak göstermek zaman içinde tüm sosyal
ilişkilerde yolsuz olayların yayılmasına yol açacaktır. Diğer yandan,
yolsuzluklar sonucunda düzenli vergi ödeyen halk kitlelerinin parası,
belirli kesimlerin cebine girecektir. Bu da kıt kaynakların dengesiz
dağılımını artıracağı gibi, toplumdaki en zengin olan kesim ile en fakiri
arasındaki farkı daha da büyütecektir. Zaten kırılgan yapıdaki gelişmekte
olan ülke ekonomileri, bu olumsuz tablodan daha çok etkilenecektir. Etkin ve
verimli çalışmayan, mal ve hizmetlerin adil dağılmadığı bu ülkelerde,
vatandaşların siyasi ve idari kurumlara olan güveni sarsılacaktır.
Nitekim, son 20 yıllık dönemde yolsuzluk olayları giderek
arttığı gibi ekonomik boyutları da korkunç rakamlara ulaşmıştır. Her türlü
lisans işlemlerinde, kamu ihalelerinde, uluslararası ticari faaliyetlerde ve
rutin kamu işlemlerinde yasalara uygun düşmeyen bazı ödemelerin yapılması
neredeyse olağan bir hal almıştır. Yolsuzluğun düşük rakamlardan ve ulusal
alanlardan çok büyük rakamlara ve uluslararası boyutlara sıçraması,
yatırımları etkilemesi, kalkınmaya harcanması gereken kaynakları sekteye
uğratması, yasalara aykırılığı özendirmesi, doğrudan ya da dolaylı olarak
insan haklarını zedelemesi uluslararası kuruluşların bu konudaki
çalışmalarını da hızlandırmıştır. Uluslararası kuruluşlar, gerek
yayımladıkları sözleşmeler, bildiriler ve strateji planlarıyla gerekse de
oluşturdukları veya oluşumuna katkıda bulundukları yeni örgütlenmelerle,
yolsuzlukla mücadele alanında kilit rol oynamaktadırlar (Özbaran, 2003).
YOLSUZLUĞUN ÖNLENMESİNE İLİŞKİN TEMEL YÖNTEM VE
YAKLAŞIMLAR
Kısaca açıklanmaya çalışılan yolsuzluk olayının genel
olarak olumsuz etkilerinin bulunduğu kabul edilmektedir. Günümüzde eğitim ve
refah seviyesindeki artışın, bilinçli ve sağduyulu sivil toplum
kuruluşlarının gelişmesinin, haberleşme ve iletişim teknolojilerinde
kaydedilen hızlı ilerlemelerin yolsuzluk olaylarının üzerine gidilmesinde
güçlü bir kamuoyu desteği yaratmakta olduğu anlaşılmaktadır. Diğer yandan,
rüşvet, haraç, kayırmacılık gibi kötü yönetim biçimlerinin en aza
indirilmesi konusunda çağdaş yaklaşım ve gelişmelerden de söz edilmektedir.
Yolsuzluğun önlenmesine ilişkin mal bildiriminde
bulunulması ve kamu görevlilerinin servetlerinin denetlenmesi, yönetimde
kırtasiyeciliğin önlenmesi ve idari usullerin basitleştirilmesi, kamu
görevlilerinin ücretlerinin artırılması, rüşvet vb. suçlara ilişkin
cezaların artırılması, yolsuzluk araştırma komisyonlarının kurulması gibi
“geleneksel” olarak adlandırabileceğimiz yöntemlerin
çeşitli nedenlerle etkin ve sürekli kullanılamadığı süregelen yolsuzluk
olayları nedeniyle anlaşılmaktadır. Bu nedenle, geleneksel yöntem ve
yaklaşımların yeniden ele alınması ve yönetsel etik, hesap verme
sorumluluğu, performans denetimi, yönetimde açıklık gibi yeni anlayışlarla
güçlendirilmesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır.
Yönetsel Etik
Yönetimde yozlaşmanın önlenmesinde mevcut yaklaşımların,
yasal düzenlemelerin ve denetim mekanizmalarının etkisiz kalması “etik”
yaklaşımı gibi yeni arayışları gündeme getirmiştir. Özellikle ABD’de 1970’li
yıllardan itibaren “yönetsel etik” alanında önemli çalışmalar yapılmaktadır
(Şen, 1998: 168). Yönetsel etik kısaca ahlaki standart ve değerlerin, kamu
yönetiminin işleyişinde karşılaşılan çıkar çatışmaları ve ikilemlerin
çözümünde kullanılabileceği varsayımına dayanmaktadır. Böylece bir kamu
görevlisinin kamu çıkarı ile şahsi çıkar kesiştiğinde hangisini tercih
edeceği etiksel bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. O halde, kamu
görevlilerinin davranışlarıyla ilgili ahlaki standartların oluşturulması ve
bunun yaygınlaştırılması gerekmektedir. Daha da ötede kamu yönetimi
sisteminin ahlaki standart ve değerlere uygun olarak düzenlenmesi ihtiyacı
ortaya çıkmaktadır (Şen, 1998: 168-169).
Bu ihtiyaç ülkemizde de gündeme gelmiştir. 25.5.2004
tarihinde kabul edilen 5176 sayılı “Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması
ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile yönetsel etik
yaklaşımının da gerektirdiği Kamu Görevlileri Etik Kurulu, kamu
görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap
verebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış ilkeleri belirlemek
ve uygulamayı gözetmek amacıyla kurulmuştur. Ancak Cumhurbaşkanı, Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri, Bakanlar Kurulu üyeleri, Türk Silahlı
Kuvvetleri ve yargı mensupları ile üniversitelerin bu kanunun uygulaması
dışında bırakılması önemli bir eksiklik olarak göze çarpmaktadır.
Kanuna göre, Başbakanlık bünyesinde oluşturulacak olan
Kamu Görevlileri Etik Kurulu’nun 11 kişiden oluşacağı ve kamu görevlilerinin
görevlerini yürütürken uymaları gereken etik davranış ilkelerini
hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, etik davranış ilkelerinin ihlâl
edildiği iddiasıyla re’sen veya yapılacak başvurular üzerine gerekli
inceleme ve araştırmayı yaparak sonucu ilgili makamlara bildirmek, kamuda
etik kültürünü yerleştirmek üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu
konuda yapılacak çalışmalara destek olmak görev ve yetkilerini yerine
getireceği ifade edilmiştir.
Kanunun 3 ve 7. maddelerine dayanılarak Kamu Görevlileri
Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
yürürlüğe girmiştir. Yönetmeliği iki kısımda değerlendirmek mümkündür.
Birinci kısımda Kanun kapsamına giren kamu görevlilerinin uyması gereken
etik ilkeler belirlenmiştir. Yönetmelikte ayrıntılı bir biçimde açıklanan bu
ilkeler aşağıda başlık halinde sayılmıştır:
-
Görevin yerine getirilmesinde kamu hizmeti bilinci
-
Halka hizmet bilinci
-
Hizmet standartlarına uyma
-
Amaç ve misyona bağlılık
-
Dürüstlük ve tarafsızlık
-
Saygınlık ve güven
-
Nezaket ve saygı
-
Yetkili makamlara bildirim
-
Çıkar çatışmasından kaçınma
-
Görev ve yetkilerin menfaat sağlamak amacıyla
kullanılmaması
-
Hediye alma ve menfaat sağlama yasağı
-
Kamu malları ve kaynaklarının kullanımı
-
Savurganlıktan kaçınma
-
Bağlayıcı açıklamalar ve gerçek dışı beyan
-
Bilgi verme, saydamlık ve katılımcılık
-
Yöneticilerin hesap verme sorumluluğu
-
Eski kamu görevlileriyle ilişkiler
-
Mal bildiriminde bulunma
Yönetmeliğin ikinci kısmında Kamu Görevlileri Etik
Kurulu’nun hangi durumlarda ve nasıl harekete geçeceği açıklanmıştır. Buna
göre Kurul, yapılacak başvurular üzerine harekete geçebileceği gibi re’sen
de harekete geçerek etik dışı bir olayı inceleyebilir veya araştırabilir.
Gerektiğinde ilgili kamu kurum veya kuruluşundan da bilgi ve belge istenmek
suretiyle üç ay içinde inceleme veya araştırma sonlandırılır. Etik davranış
ilkelerine aykırı işlem veya eylemin sabitleşmesi durumunda kamu görevlisine
ilişkin karar Resmi Gazete’de yayınlanarak kamuoyuna duyurulur. Ayrıca
personelin etik davranış ilkelerine uyma hususu da sicil ve performans
değerlendirmelerinde dikkate alınması gereken bir ölçüt olarak kabul
edilmiştir.
Hesap Verme Anlayışı
Geleneksel yönetimde, siyasilere ve üstlerine karşı
sorumlu olan bürokrasi günümüzde vatandaşlar, sivil toplum kuruluşları ve
medya gibi unsurlardan oluşan aktörler grubuna karşı sorumlu olmaktadır.
Hesap verebilirlik anlayışında sadece siyasi hesap
verebilirlik değil, yönetsel, mali ve etik hesap verebilirlikten de
bahsedilmektedir. Kamu görevlileri yaptıkları işlerin yanında, sonuçlardan
da sorumlu tutulmaktadır. Kural ve düzenlemelere odaklanmak yerine amaçlara
ulaşmak, cevap verebilirliğin artırılması ve kaynakların verimli ve etkin
kullanılması hedeflenmektedir (Balcı, 2003: 124). Hesap verme sorumluluğu,
demokrasi ile de bağlantılıdır. Kamu görevlileri ve siyasilerin yürüttükleri
faaliyetlerle ilgili bilgi vermeleri ve o faaliyetlerden sorumlu olmaları
demokrasinin de gereğidir.
Kamu görevlilerinin hesap verme sorumluluğunun sağlanması
kamu kaynaklarının kullanılması noktasındaki mali ve hukuka uygunluk
denetimini, kaynakların verimli, etkili ve ekonomik kullanılması biçiminde
genişletmektedir. 10.12.2003 tarihinde kabul edilen Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu’nun 8. maddesinde hesap verme sorumluluğu aşağıdaki şekilde
ifade edilmiştir:
Her türlü kamu kaynağının
elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların
etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili
kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.
Kamusal kaynakları kullanan kamu görevlilerinin bu
kaynakları etkinlik, ekonomiklik ve verimlilik ilkelerine ve hukuk
kurallarına uygun bir biçimde kullanmaları konusunda ilgili makamlara karşı
sorumlu tutulmalarının çeşitli yolsuzlukları caydırıcı bir etkisi olacağı
düşünülmektedir.
Performans Denetimi
Performansa dayalı yönetim anlayışı, 1980’li yıllarla
birlikte özellikle ABD, İngiltere, Fransa gibi OECD üyesi ülkelerde gelişme
göstermiştir. Hesap verebilirlik, sonuca odaklılık, vatandaş odaklılık,
yönetimde açıklık, kaynakların etkili, verimli ve ekonomik biçimde
kullanılması performans anlayışının dayandığı temel değerlerdir. Performansa
dayalı bir yönetimin performans odaklı bütçe uygulamalarına geçmesi,
stratejik yönetim anlayışı çerçevesinde yeniden yapılanması, performansa
dayalı sözleşme yapması ve son olarak da performans denetimini bir iç
denetim sistemi olarak kabul etmesi gerekmektedir.
Oldukça geniş kapsamlı bir çabayı içeren ve yönetim
anlayışında değişimi gerektiren performans denetiminin önemi, mali ve hukuki
denetimin kamu yönetiminde yaşanan yolsuzluk olaylarını önlemede yetersiz
kalması ile ön plana çıkmıştır.
Performans denetimi geçmişe değil geleceğe yöneliktir.
Geleneksel denetim olarak kabul edilen hukuka uygunluk ve mali denetim olay
gerçekleştikten sonra yolsuz veya hatalı işlemi tespit ederken, performans
denetimi bu gibi sorunların çıkmaması için gerekli tedbirlerin alınmasına
dayanır. Diğer yandan, performans denetimi, denetim anlayışını mali ve
hukuka uygunluk boyutlarından kaynakların etkili, verimli ve ekonomik
kullanılıp kullanılmadığının tespitini de içerecek biçimde genişletmektedir.
Performans denetim süreci ile kamu kurum veya kuruluşu
ile burada çalışanlar için hedefler belirlenmekte ve objektif ölçütler
kullanılarak bu hedeflere ulaşma düzeyi ölçülmektedir. Bu da genel olarak
kamu görevlilerinin hesap verme sorumluluğunu güçlendirmektedir.
Ülkemizde de performans denetiminin tüm kamu kurum ve
kuruluşlarında uygulanması çabaları başlatılmıştır. Bu konuda, ilk olarak
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda önemli hükümlere
rastlanmaktadır. Performans denetimi ayrı bir çalışmaya konu olacak kadar
geniş olduğundan, burada Türkiye’de öncelikle yerel yönetimlerde bu denetim
anlayışının uygulanmasına odaklanıldığının belirtilmesi yeterli görülmüştür.
Yönetimde Açıklığın Gerçekleştirilmesi
Son yıllarda kamu kesimindeki yolsuzlukların önlenmesine
yönelik geliştirilen araçlardan birisi de yönetimde açıklıktır. Yönetimde
açıklığın sağlanabilmesi için ise ülkedeki tüm vatandaşların kendileriyle
ilgili yönetimin elinde olan bilgi ve belgelere serbestçe ulaşma hakkının
tanınmış olması gerekmektedir. Bu konu çalışmanın da temelini oluşturduğu
için ayrı bir başlık altında incelenecektir.
YÖNETİMDE AÇIKLIK
Kamu yönetiminin geleneksel özelliklerinden birisinin
yönetimde gizlilik, bilgi ve belgeleri paylaşmada isteksizlik olduğu ifade
edilmektedir. Weber çok önceden bürokrasilerin bu eğilimini keşfetmiş ve
bütün bürokrasilerin, bilgilerini ve niyetlerini gizli tutarak, meslekten
yetişmiş olanların üstünlüğünü artırmaya çalıştığını, bürokratik yönetimin
her zaman için “gizli oturumlar” yönetimi olmak eğiliminin bulunduğunu ve
bilgisini ve eylemlerini eleştirel gözlerden olabildiğince saklamaya özen
gösterdiğini ifade etmiştir (Weber, 2003: 315).
Ancak başta iletişim ve haberleşme olmak üzere
teknolojinin baş döndürücü şekilde gelişmesi, bilgi toplumu olarak ifade
edilen çağımızda “bilgi” nin stratejik bir konuma ulaşması, halkın genel
refah ve eğitim seviyesinin yükselmesi sonucu yönetimden beklentilerinin
değişmesi, Weberyen bürokrasi anlayışına yöneltilen eleştiriler, demokratik
taleplerin artması gibi gelişmeler kamu yönetimlerinin de kapalı ve
hiyerarşik düzenlerden, katılımcı ve şeffaflığın sağlandığı bir yapıya
geçişini zorunlu kılmaktadır.
Yönetimde açıklık düşüncesi ve uygulamaları, özellikle
1960’lı yıllardan itibaren hızla gelişmeye başlamıştır. Bu konuda ABD, İsveç
ve Fransa gibi ülkeler belirli bir düzeye ulaşmakla birlikte, gelişmekte
olan ülkelerde benzer gelişmelere rastlandığını söylemek zordur (Eken, 1994:
25). Gelişmekte olan ülkelerde uygulamaya ilişkin temel sorun bu ülkeler
için yönetimde açıklığın çeşitli uluslararası kuruluşlar veya yabancı
devletler tarafından adeta bir şart olarak koşulmasıdır. Farklı yönetim
kültürlerine ve sosyo-ekonomik gelişmişliklere sahip olan bu ülkelerde
bilgilendirme de yeterince yapılamayınca yönetimde açıklık uygulamalarının
önemi ancak geniş bir zaman dilimi içinde ve kazanılan deneyimler ölçüsünde
anlam taşımaktadır.
Diğer bir açıdan IMF, Dünya Bankası gibi kuruluşların
yönetimde açıklık politikalarını devletlere önermeleri yönetimde açıklığın
yönetimin yeniden yapılandırılmasının bir parçası haline gelmesine yardımcı
olmuştur.
Kavramsal olarak değerlendirildiğinde gizlilik, bilgi,
belge ve diğer verilerin açıklanmamasını ifade ederken; açıklık kavramı,
perdelerin kaldırılmasını ve arkasında olanların görünmesini, aleniliği,
saklanan şeylerin bilinmesini anlatmak için kullanılır. Yönetim biliminde
açıklık “idari açıklık”, “yönetimde şeffaflık”, “günışığında yönetim” veya
“idari demokrasi” gibi terimlerle ifade edilmektedir (Eken, 1994: 39).
Yönetimde açıklık, idarenin karar alma sürecinin gözlem
ve katılıma açık olduğu, kamu yönetiminin elindeki bütün bilgi ve belgelere
ulaşma imkânının bulunduğu, ilgililerin karar alma sürecine “yetki ile
donatılmış bir biçimde katılma”ları ile o mekanizmanın başlangıcından son
aşamasına kadar izleyeceği yol ve yöntemin önceden yasalarla belirlenmiş
bulunduğu düzeni ifade etmektedir (Özay, 1996: 6). Tanımdan yönetimde
açıklığın temel politikalarını belirlemek mümkündür:
-
Yönetimin Bilgi Verme Ödevi: Geleneksel
yönetimde de kamu kurum ve kuruluşları bilgi vermekteydi. Ancak verilen
bu bilgi tek yanlı olup, yönetimin sadece vermek istediği bilgi ile
sınırlıydı. Ancak vatandaş odaklı bir anlayışta verilecek olan
bilgilerin de vatandaşların talep ve beklentilerini karşılaması gereği
açıktır.
Bu çerçevede devlet, bir “enformasyon ağı” kurmakla
yükümlü kılınmakta, hem bilgi toplamakta hem de elindeki bilgileri
ilgililere ve kamuoyuna iletme yükümlülüğüne girmektedir (Kaboğlu, 2002:
337). Ayrıca bilgi verme ödevi, kamu görevlilerinin dışarıya bilgi vermesini
yasaklayan kuralların kaldırılmasını gerektirmektedir. Bilgi vermeyi bir
ödev olarak algılayan yönetimler, tanıtım faaliyetleri, danışma hizmetleri,
periyodik açıklamalar, eylem, işlem ve kararların gerekçelendirilmesi gibi
yollarla bu görevlerini yerine getirmektedir (Eken, 2005: 117). Ülkemizde
Dışişleri Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Başbakanlık gibi kurumların
haftalık olarak değerlendirme toplantıları düzenlemesi, yönetimin niyet ve
amacının öğrenilmesi ve kamuoyunu önemli gelişmeler konusunda
bilgilendirmesi bakımından olumlu gelişmelerdir. Buna rağmen, 657 sayılı
DMK’nın 15. ve 31. maddesinde bilgi verme ödevini kısıtlayan hükümler
bulunmaktadır. Ancak bu hükümlerin uygulanması beklenemez. Nitekim 4982
sayılı kanunun 5. maddesinde diğer kanunların Bilgi Edinme Hakkı Kanununa
aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı ifade edilmiştir.
-
Toplantıların Halka Açık Olması: Yönetimde
açıklığın bir boyutu da kamu kurumlarının toplantılarına halkın
katılımının serbest olmasıdır. Türkiye’de kamuda yeniden yapılanmaya
ilişkin yasal düzenlemeler incelendiğinde toplantıların halka açık
olması ve katılımın sağlanması hususunda kamu kurum ve kuruluşlarına
önemli görevler verilmektedir.
-
Vatandaşların Bilgi Edinme Hakkı: Özellikle
bilgi toplumu gerçeği, bilgi edinme hakkının günümüzde bugün sadece
uluslararası ve ulusal belgelerde korunan bir temel hak değil, aynı
zamanda modern toplumun temel özelliklerinden birini oluşturduğu
gerçeğini ortaya çıkarmıştır (Beydoğan, 1999: 217). Bilgi toplumunun
önemli bir özelliği, bu dönemde vatandaşın kamu yönetiminin anahtar
kavramlarından biri haline gelmesidir. Yönetim, vatandaşı odak noktası
olarak alacaksa onu bilgiyle donatması gerekecektir. 1980’lere kadar
idare bu konuda bir çaba harcamamış, aksine birçok bilgiyi vatandaşından
saklamıştır. Bu tip uygulamalara örnek olarak yasaların, vatandaşın
anlayamayacağı bir dille kaleme alınması gösterilebilir (TESEV). Bugün
ise, kamu hizmetlerinden yararlanan halkın, kendisini ilgilendiren bilgi
ve belgelere ulaşma serbestliğinin tanınması beklenmektedir.
-
İdari işlemlerin Gerekçelendirilmesi:
Yönetimde açıklığın sağlanması için idari işlemlerin de gerekçelerinin
belirtilmesi gerekir. Gerekçe ilkesi, yasada öngörülmüş olmasa bile
yönetsel işlemlerde gerekçe bulunmasını yani işlem nedenlerinin
gösterilmesini ifade etmektedir (Akıllıoğlu, 1982: 8). İdari işlemin
yöneldiği kişiler, işlem nedenlerini gerekçe aracılığı ile öğrenmek,
gerekiyorsa işleme karşı hukuk yollarına başvurmak durumundadırlar. Bu
nedenle gerekçe öğesi, bilgi edinme hakkının asgari gereği olarak
belirmektedir. Başka bir deyişle, gerekçe, işlemin yargı denetimine
ilişkin bir öge olmaktan çok, bilgi alma hakkının bir parçasıdır
(Akıllıoğlu, 1982: 9). Fakat ülkemizdeki uygulamalarda idare,
yönetilenlerle ilgili aldığı bireysel nitelikli işlemlerde bile bu
kararı almasında etkili olan gerekçeyi açıklama zorunluluğunu
hissetmemektedir (Doğan, 1998: 130).
Özetle yönetimde açıklık ile rüşvet, kayırmacılık gibi
yolsuzlukların ortaya çıkarılmasına yardımcı olacağı, böylece etik ilkelerin
kamu yönetiminde hâkim kılınacağı, yönetimden hesap sorabilme kanallarını
genişleterek sivil toplumu güçlendireceği, yönetimin karar verme sürecine
vatandaşların daha rahat katılacağı, sorumluluktan kaçma, kurallara sığınma
gibi olumsuz bürokratik hastalıkları azaltacağı, kamu hizmetlerinin kaliteli
sunulmasına yardımcı olacağı beklenmektedir. Ancak yönetimde açıklık ve onun
uygulamalarından biri olan bilgi edinme hakkının toplum nezdinde bu anlamda
anlaşılıp anlaşılmadığı veya ne kadar anlaşıldığı sorusu hala cevaplanmayı
beklemektedir.
BİLGİ EDİNME HAKKI
Çalışmanın odak noktasındaki bilgi edinme hakkının daha
ayrıntılı bir biçimde incelenmesi ve Türkiye’deki yasal düzenlemeler
hakkında bilgi verilmesi, bu hakkın kullanımına ilişkin sorunların
anlaşılması bakımından bir zorunluluktur.
Genel Olarak Bilgi Edinme Hakkı
Bilgi edinme, idarenin elindeki bilgi ve belgelere
ulaşmada zamanla kamusal bir hakka dönüşmüştür. Bu hak esas itibariyle,
idarenin işlemleri, tutum ve davranışları hakkında kişilerin bilgilenme
ihtiyacından doğmuştur (Yıldırım, 1998: 227). Bilgi edinmenin bir hak olarak
görülmesi, onun insan hakları bağlamında değerlendirilmesini gerektirir.
Bilgi edinme hakkı, haklar kategorisi içinde genellikle üçüncü kuşak haklar
arasına yerleştirilir.
Bilgi edinme hakkının, idarenin tek yanlı iradesiyle
hukuk düzeninde yapacağı değişiklikler hakkında ilgili bireylerin, işlemin
niteliği ve sonuçları ile ilgili bilgi alabilmesini sağlayan niteliği
nedeniyle öne çıktığı görülmektedir (Yıldırım, 1998: 228). Bireyler ve
gruplar bilgi edinme hakkını kullanarak, bir kararın yasal olup olmadığını
ve alınmış bir kararın arkasında yatan gerçek nedenleri ve karşılaştıkları
bir hukuki durum ve olay karşısında yönetimin daha önceden nasıl hareket
ettiğini, kendilerini ilgilendiren bir kararın içeriğini öğrenebilirler
(Eken, 1995-1996: 64).
Kısaca bilgi edinme hakkı, ulusal savunma ve dış
ilişkiler gibi sınırlandırılması zorunlu görülen alanlar dışında idarenin
elindeki her türlü bilgi ve belgeye ulaşmayı, böylece vatandaşlara önemli
bir denetim yetkisi aktarılarak kamu yönetiminin yolsuz faaliyetlerde
bulunmasını ve kusurlu işlem ve eylemler gerçekleştirmesini engellemeyi
amaçlamaktadır. 4982 sayılı kanunun gerekçesinde de benzer ifadelere
rastlanmaktadır. Buna göre bilgi edinme hakkı, bireylere daha yakın bir
yönetimi, halkın denetimine açıklığı, şeffaflığı sağlama işlevlerinin yanı
sıra halkın devlete karşı duyduğu kamu güvenini daha yüksek düzeylere
çıkarmada önemli bir rol oynamaktadır.
Birleşmiş Milletler de bilgi edinme hakkını ve bu hakka
ilişkin yasal düzenlemeleri 3 nedenden dolayı önemli görmektedir (UNDP,
2004):
-
Daha demokratik ve açık bir toplum oluşturmak.
Şeffaflık ve bilgi paylaşımı olmaksızın, karar almaya demokratik katılım
da gerçekleşmeyecektir. Kamusal sorunların tanımlanması ve çözülmesi
için serbest bilgi akışı gerekli olduğundan gizlilik içinde çalışan
yönetimler verimsizdir. Daha da ötede gizli yönetim kültürü şüpheleri
besler, söylentileri ve komplo teorilerini teşvik eder.
-
Toplumun gelişmesini sağlamak ve yoksulluğu önlemek.
Etkili yoksulluğu önleyici programlar, kamusal alandaki gelişmeyi
engelleyici sorunlar hakkında doğru bilgiyi gerektirmektedir.
-
Yolsuzluğu engellemek. Gelişmede verimsizliğe yol
açan ve büyüme potansiyelini kıran yolsuzluğa karşı mücadelede bilgi
edinme yasaları önemli araçlardır.
Türkiye’de Bilgi Edinme Hakkına İlişkin Yasal
Düzenlemeler
Mart 2004 tarihi itibariyle 50 ülke, devletin elindeki
bilgi ve belgelere ulaşmayı kolaylaştıracak kapsamlı yasalar çıkarmıştır.
Birçok ülke benzer düzenlemeleri yasalaştırma sürecinde bulunmaktadır. Son
10 yılda bilgi edinme hakkının yasal olarak tanınmasında otoriter rejimlerin
çökmesiyle birlikte yeni demokrasilerin ortaya çıkması, uluslararası
kuruluşlar (IMF, Dünya Bankası gibi) ve bölgesel oluşumların (Avrupa Konseyi
gibi) destek vermesi, sivil toplum örgütleri ve medyanın artan ilgisi etkili
olmuştur (UNDP, 2004).
Türkiye de bilgi edinme hakkını son yıllarda kabul eden
ülkeler arasında bulunmaktadır. Ülkemizde 9.10.2003 tarihinde kişilerin
bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve usulleri düzenlemek
üzere 4982 sayılı “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu”
kabul edilmiştir. 27.04.2004 tarihinde ise Bilgi Edinme Hakkı Kanunu’nun
uygulama yönetmeliği Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Diğer yandan, yasa ve
yönetmelikte bahsedilen Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu oluşturulmuş ve
faaliyete geçirilmiştir.
Kanunun 4. maddesinde herkesin bilgi edinme hakkına sahip
olduğu kabul edilmekle birlikte yabancı gerçek ve tüzel kişilerin iki şartla
bilgi edinme hakkını kullanabilecekleri kabul edilmiştir. Yabancılar için
isteyecekleri bilginin kendileriyle veya faaliyet alanlarıyla ilgili olması
ve karşılıklılık ilkesine bağlı kalınması gerekmektedir.
Yönetimde açıklığın sağlanmasının iki yönlü çabayı
gerektirdiğinden daha önce bahsedilmişti. Bu bağlamda, yasanın 5. maddesinde
de kurum ve kuruluşların kanunda sayılan istisnalar dışında her türlü bilgi
ve belgeyi başvuranlara sunma yükümlülüğü tanımlanmıştır.
Başvuru usulünün açıklandığı 6. maddeye göre bilgi edinme
başvurusu, başvuru sahibinin adı ve soyadı, imzası, oturma yeri veya iş
adresini, başvuru sahibi tüzel kişi ise tüzel kişinin ünvanı ve adresi ile
yetkili kişinin imzasını ve yetki belgesini içeren dilekçe ile istenen bilgi
veya belgenin bulunduğu kurum veya kuruluşa yapılır. Elektronik yolla da
bilgi edinme başvuruları kabul edilmektedir.
Yasanın 10. maddesine göre bilgi ve belgeye erişimin
normal yolu başvuru sahibine istenen belgenin onaylı bir kopyasının
verilmesi şeklindedir. Ancak bilgi veya belgenin niteliği gereği kopyasının
verilmesinin mümkün olmadığı veya kopya çıkarılmasının aslına zarar vereceği
hâllerde, kurum ve kuruluşlar ilgilinin;
-
Yazılı veya basılı belgeler için, söz konusu belgenin
aslını incelemesi ve not alabilmesini,
-
Ses kaydı şeklindeki bilgi veya belgelerde bunları
dinleyebilmesini,
-
Görüntü kaydı şeklindeki bilgi veya belgelerde
bunları izleyebilmesini sağlamakla yükümlü kılınmıştır.
Yasanın 11. maddesinde bilgi ve belgelere erişim süreleri
açıklanmıştır. Buna göre, kurum ve kuruluşlar, başvuru üzerine istenen bilgi
veya belgeye erişimi onbeş iş günü içinde sağlarlar. Ancak istenen bilgi
veya belgenin, başvurulan kurum ve kuruluş içindeki başka bir birimden
sağlanması; başvuru ile ilgili olarak bir başka kurum ve kuruluşun görüşünün
alınmasının gerekmesi veya başvuru içeriğinin birden fazla kurum ve kuruluşu
ilgilendirmesi durumlarında bilgi veya belgeye erişim otuz iş günü içinde
sağlanır.
Bilgi edinme başvurusuyla ilgili yapılacak itirazları
değerlendirmek üzere dokuz üyeden oluşan Bilgi Edinme Değerlendirme
Kurulu’nun oluşturulması yasanın 14. maddesinde ifade edilmiştir.
Yasanın Dördüncü Bölümünde bilgi edinme hakkının
kullanımına ilişkin sınırlar açıklanmıştır. Buna göre;
-
Yargı denetimi dışında kalan idari işlemlerden
kişinin çalışma hayatını ve mesleki onurunu etkileyecek nitelikte
olanlar,
-
Açıklanması hâlinde Devletin emniyetine, dış
ilişkilerine, millî savunmasına ve millî güvenliğine açıkça zarar
verecek ve niteliği itibarıyla Devlet sırrı olan gizlilik dereceli bilgi
veya belgeler,
-
Açıklanması ya da zamanından önce açıklanması
hâlinde, ülkenin ekonomik çıkarlarına zarar verecek veya haksız rekabet
ve kazanca sebep olacak bilgi veya belgeler,
-
Sivil ve askeri istihbarat birimlerinin görev ve
faaliyetlerine ilişkin bilgi veya belgeler,
-
Kurum ve kuruluşların yetkili birimlerince yürütülen
idarî soruşturmalarla ilgili olup, açıklanması veya zamanından önce
açıklanması hâlinde;
a.
Kişilerin özel hayatına açıkça haksız müdahale
sonucunu doğuracak,
b.
Kişilerin veya soruşturmayı yürüten görevlilerin
hayatını ya da güvenliğini tehlikeye sokacak,
c.
Soruşturmanın güvenliğini tehlikeye düşürecek,
d.
Gizli kalması gereken bilgi kaynağının açığa
çıkmasına neden olacak veya soruşturma ile ilgili benzeri bilgi ve bilgi
kaynaklarının temin edilmesini güçleştirecek bilgi veya belgeler,
-
Açıklanması veya zamanından önce açıklanması hâlinde;
a.
Suç işlenmesine yol açacak,
b.
Suçların önlenmesi ve soruşturulması ya da
suçluların kanunî yollarla yakalanıp kovuşturulmasını tehlikeye düşürecek,
c.
Yargılama görevinin gereğince yerine getirilmesini
engelleyecek,
d.
Hakkında dava açılmış bir kişinin adil yargılanma
hakkını ihlâl edecek nitelikteki bilgi veya belgeler,
-
Kişinin izin verdiği hâller saklı kalmak üzere, özel
hayatın gizliliği kapsamında, açıklanması hâlinde kişinin sağlık
bilgileri ile özel ve aile hayatına, şeref ve haysiyetine, meslekî ve
ekonomik değerlerine haksız müdahale oluşturacak bilgi veya belgeler,
-
Haberleşmenin gizliliği esasını ihlâl edecek bilgi
veya belgeler,
-
Kanunlarda ticarî sır olarak nitelenen bilgi veya
belgeler ile, kurum ve kuruluşlar tarafından gerçek veya tüzel
kişilerden gizli kalması kaydıyla sağlanan ticarî ve malî bilgiler,
-
Kurum ve kuruluşların, kamuoyunu ilgilendirmeyen ve
sadece kendi personeli ile kurum içi uygulamalarına ilişkin düzenlemeler
hakkındaki bilgi veya belgeler,
-
Tavsiye ve mütalaa talepleri bilgi edinme hakkı
kapsamı dışında bırakılmıştır.
Yasanın 30. maddesine göre kurum ve kuruluşlar, bir
önceki yıla ait olmak üzere;
-
Kendilerine yapılan bilgi edinme başvurularının
sayısını,
-
Olumlu cevaplanarak bilgi veya belgelere erişim
sağlanan başvuru sayısını,
-
Reddedilen başvuru sayısı ve bunların dağılımını
gösterir istatistik bilgileri,
-
Gizli ya da sır niteliğindeki bilgiler çıkarılarak ya
da bu nitelikteki bilgiler ayrılarak bilgi veya belgelere erişim
sağlanan başvuru sayısını,
-
Başvurunun reddedilmesi üzerine itiraz edilen başvuru
sayısı ile bunların sonuçlarını gösterir bir rapor hazırlayarak, bu
raporları her yıl Şubat ayının sonuna kadar Bilgi Edinme Değerlendirme
Kuruluna gönderirler. Kurul, hazırlayacağı genel raporu, söz konusu
kurum ve kuruluşların raporları ile birlikte her yıl Nisan ayının sonuna
kadar Türkiye Büyük Millet Meclisine gönderir. Bu raporlar takip eden
iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca kamuoyuna
açıklanır.
Bilgi Edinme Hakkının Etkin Kullanımına İlişkin Bir
Araştırma
Araştırma Problemi
Çalışmanın temel sorunsalı, bilgi edinme hakkının Sakarya
ili örneğinde ne kadar etkin kullanıldığının belirli ölçütlere dayanarak
tespit edilmesidir.
Araştırmanın Amacı ve Önemi
Türkiye’de uygulama yönetmeliğinin yayımlanış tarihi esas
alındığında bilgi edinme hakkı bir yılı aşkın süredir kullanılmaktadır.
Belirtilen süre içinde bilgi edinme hakkının kullanımına ilişkin uygulamaya
dönük çalışmalara rastlamak ise oldukça zordur. Ancak Türkiye’nin şeffaf bir
yönetim anlayışının neresinde olduğunun tespit edilmesinde kullanılan
ölçütlerden birisinin de bilgi edinme hakkının kullanımı olacağında şüphe
bulunmamaktadır.
Bu yönde yapılacak çalışmalara yön vermek açısından ve
bilgi edinme hakkı hususunun gündemde tutulması noktasında çalışmanın önemi
ortaya çıkmaktadır. Araştırma bulgularını incelemeden önce çalışmanın
tezinin bilgi edinme hakkının yönetimde açıklığı sağlayacağı ve dolayısıyla
yolsuzluk gibi kötü yönetim biçimleriyle mücadelede kullanılan çağdaş
araçlardan birisi olduğu hatırdan çıkarılmamalıdır. Böylece yapılan
araştırmada kamu kurumlarında yozlaşma ve yolsuzlukların engellenmesinde ve
demokratik bir yönetim anlayışının gerçekleştirilmesinde önemli bir araç
olarak bilgi edinme hakkının ne kadar etkin kullanıldığı belirlenmeye
çalışılmıştır.
Araştırmanın Sınırlılıkları
Çalışmada Sakarya ili sınırlarındaki dört kamu kurumunda
bilgi edinme hakkının kullanımına ilişkin veriler, yönetmeliğin yürürlüğe
girdiği 27.04.2004 tarihini izleyen bir yıl esas alınarak incelenmiştir.
Konunun dinamik bir yapı arzetmesi nedeniyle seçilen örneklem genişletilmeye
açıktır.
Araştırmanın Yöntemi
Sakarya ili örneğinde belirlenen bir hizmet yerinden
yönetim kuruluşu (Sakarya Üniversitesi), bir merkezi yönetimin taşra
kuruluşu (Sakarya Valiliği), bir ilk kademe belediyesi (Serdivan Belediyesi)
ile bir Büyükşehir Belediyesi (Adapazarı Büyükşehir Belediyesi) belirli
kriterler ışığında değerlendirilmiştir. Bu kriterler, bilgi ve belge edinmek
için başvuran gerçek kişilerin sayısı, tüzel kişilerin sayısı, bilgi edinme
taleplerinin cevaplanma süresi, internetten başvuru imkanının olup olmadığı,
hangi tür bilgilerin talep edildiği olarak belirlenmiştir. Bu çerçevede elde
edilen veriler, bilgi edinme başvurularıyla ilgilenen görevlilerle yapılan
mülakatlarla güçlendirilmiştir.
Araştırma Bulguları
Tablo 1 ve 2, Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, Serdivan
Belediyesi, Sakarya Valiliği ve Sakarya Üniversitesi’nde bilgi edinme
hakkının kullanılması amacıyla 27.04.2004–27.04.2005 tarihleri arasında
yapılan başvuruların rakamsal dağılımını içermektedir.
Tablo 1. İncelenen Kurumlarda Yazı ve İnternet yoluyla
Yaapılan Bilgi Edinme Başvurlarının Oranı
|
ADAPAZARI BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ |
SERDİVAN BELEDİYESİ |
SAKARYA
VALİLİĞİ |
SAKARYA
ÜNİV. |
Yazı ile
Başvuru |
23 |
4 |
1 |
2 |
Yüzde(%) |
9 |
50 |
2 |
3 |
İnternet
ile Başvuru |
244 |
4 |
59 |
71 |
Yüzde (%) |
91 |
50 |
98 |
97 |
TOPLAM |
267 |
8 |
60 |
73 |
Tablo 1’e bakıldığında Sakarya ili içerisinden seçilen
tüm kurumlarda yazı ile doğrudan başvuru dışında internet üzerinden bilgi ve
belgelere ulaşma imkanının da sağlandığı görülmektedir. Yine bu kurumların
bilgi edinme hakkı başvurusu yapacak olanlara internet sayfalarında yeterli
bilgi verdikleri tespit edilmiştir. İnternetin daha hızlı ve kolay
ulaşılabilir olması gibi avantajları, kamu kurumlarına internet aracılığı
ile yapılan başvuru sayısının fazla olmasına yol açmaktadır. Türk kamu kurum
ve kuruluşları beyaz masa gibi uygulamalarla kazandığı deneyimi bilgi edinme
hakkının kullanımını internet üzerinden sağlayarak daha da artırmakta ve
e-devlet yolundaki adımları da güçlendirmektedir.
Tablo 2. İncelenen Kurumlarda Gerçek ve Tüzelkişi
Başvurularının Oranı
|
ADAPAZARI BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ |
SERDİVAN BELEDİYESİ |
SAKARYA
VALİLİĞİ |
SAKARYA
ÜNİV. |
Tüzel Kişi |
14 |
- |
1 |
4 |
Yüzde (%) |
5 |
0 |
2 |
6 |
Gerçek
Kişi |
253 |
8 |
59 |
69 |
Yüzde (%) |
95 |
100 |
98 |
94 |
TOPLAM |
267 |
8 |
60 |
73 |
Tablo 2 incelendiğinde gerçek kişilerin tüzel kişilere
oranla önemli oranda bilgi ve belgelere ulaşmak için kamu kurumlarına
başvurdukları görülmektedir. Bu rakamsal farkın nedeni, aslında başvuruların
içeriği incelendiğinde ortaya çıkmaktadır. Nitekim, kişisel başvuruların bir
kısmı dilekçe hakkının kullanımına girmekte, bir kısmı yanlış kuruma yapılan
başvurulardan oluşurken diğer bir kısmı ise cevaplanması mümkün olmayan veya
internet sitelerinden rahatça ulaşılabilecek bilgilerden oluşmaktadır.
Tablo 1 ve Tablo 2’den vatandaşların bilgi edinme hakkını
kullanımına ilişkin genel bilgilere ulaşılmaktadır. Diğer yandan, başvurular
ayrıntılı bir biçimde incelendiğinde hakkın kullanımına ilişkin bazı
sorunlar göze çarpmaktadır.
3071 sayılı Dilekçe Hakkının Kullanılmasına Dair Kanunu
ile Türk vatandaşlarının kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve
şikayetleri hakkında, Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ve yetkili makamlara
yazı ile başvurma hakkına sahip olduğu kabul edilmiştir. İncelenen
kurumların başvurularına bakıldığında ve ilgililerle yapılan görüşmelerde
bilgi edinme hakkının kullanılmasında karşılaşılan sorunlardan en
önemlisinin bilgi edinme başvurularının 3071 sayılı Kanun kapsamına
girmesidir. Vatandaşların dilekçe hakkı ile bilgi edinme hakkını
karıştırdıkları anlaşılmaktadır. Bu taleplerin çoğunu şikayetler
oluşturmaktadır. Bu konudaki örneklere göz atacak olursak Adapazarı
Büyükşehir Belediyesi’ne yapılan talepler arasında başıboş dolaşan
köpeklerden şikayet, yolcu otobüsü isteği, yolcu otobüslerinin
güzergahlarından geçmesi talebi bulunurken; Sakarya Valiliği’ne gelen
başvurular arasında 100 metrelik yolun asfaltlanması, yollarda bulunan
kasislerin yapılması ve kaldırılması talepleri bulunmaktadır.
Kamu kurum ve kuruluşları, bilgi edinme hakkının
kullanımını kolaylaştırmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdür. Bu
çerçevede, tüm kurumların Yönetmeliğin 6. maddesinde bahsedilen dosya
planlarını tuttukları ve teşkilat yapısı, görevler, bütçe, personel sayısı
ve statüleri gibi konulara ilişkin bilgi ve belgeleri internet sitelerinde
yayınladıkları görülmektedir. İnternet sitelerinde yayınlanmakla birlikte
Sakarya Üniversitesi’nden talep edilen bilgilerin üçte birini yüksek lisans
ve yatay geçiş başvuru şartları ile öğrenci affından yararlanma koşulları
oluşturmaktadır. Bu bulgular da bilgi edinme hakkının vatandaşlar tarafından
algılanmasındaki eksikliği göstermektedir.
Yasanın 7. maddesine göre, bilgi edinme başvurusu,
başvurulan kurum ve kuruluşların ellerinde bulunan veya görevleri gereği
bulunması gereken bilgi veya belgelere ilişkin olmalıdır. Oysa uygulamada
pek çok başvurunun ilgili kurum ve kuruluşlara yapılmadığı ve
cevaplandırılması neredeyse olanaksız olan soruların sorulduğu (Mesela
Sakarya Üniversitesi’ne yapılan başvurular arasında milli egemenlik esasına
dayanan bir devletin kurulması düşüncesinin ilk kez nerede ifade edildiği,
Sabetay Sevi’nin Osmanlı dönemindeki teşkilatlanmasının ve bu dini örgütün
günümüzdeki varlığına ilişkin belge talebi, halifeliğin kaldırılması
sırasındaki ihtilaflara ilişkin bilgi gibi) belirlenmiştir. Bu da
vatandaşların bilgi edinme hakkı ile ilgili yanlış algılamalarını gösteren
örnekler arasındadır.
Yapılan görüşmelerde başvuruların hemen hemen hepsinin
süresi içinde cevaplandırıldığı anlaşılmıştır. Ancak vatandaşların bilgi ve
belge isteme yönündeki taleplerini hangi kamu kurum ve kuruluşlarına
iletmeleri gerektiğini bilmemelerinden kaynaklanan sorunlar süreyi
uzatmaktadır. Bu durumlarda da Yönetmeliğin 20. maddesinde belirtilen 15
günlük ilave süre kullanımına gidilmektedir. Mesela, Adapazarı Büyükşehir
Belediye’sinden bilgi edinme hakkı kapsamında istenilen bilgi ve belgeler
arasında Akyazı Belediye mezarlığına gömülenlerin listesi, TOKİ tarafından
yapılan konutların satış bilgileri, üniversite görevlileri ve öğrencileri
tarafından araştırma ödevlerine ilişkin bilgiler bulunmaktadır.
Yönetimde açıklık ve bilgi edinme hakkı, özellikle hesap
verme sorumluluğunu güçlendirmek ve yolsuzlukların önlemesi bakımından
düşünülen araçlardan birisi olmuştur. Kamu hizmetlerinden yararlanan
vatandaşların, mal ve hizmetlerin sunumuyla ilgili bilgi ve belgelere
erişmesinin yönetimler üzerinde önemli bir baskı aracı olacağı
beklenmektedir.
Ancak yapılan araştırmada Sakarya ilinde bilgi edinme
hakkının bu amacına yönelik kullanımların oldukça az olduğu gözlenmiştir.
Örneğin Serdivan Belediyesi’ne yapılan başvurulardan sadece bir tanesi ihale
dosyası talebine ilişkindir. Sakarya Valiliği’ne yapılan başvurular arasında
atamalara ilişkin, gizli sicil dosyasına ilişkin, kişisel soruşturmalara
ilişkin taleplere rastlamak mümkündür. Sakarya Üniversitesinde ise çeşitli
ihalelere ilişkin bilgi ve belge talebi bulunmaktadır. Kamu bürokrasisinin
gizli yürüttüğü ve yolsuzluk olayına rastlanması muhtemel durumlarla ilgili
bilgi ve belgelere ulaşım talepleri, kamu kurum ve kuruluşlarını işlem ve
eylemlerinde daha dikkatli davranmaları yönünde uyaracaktır.
Bilgi ve belge edinmek için yapılan başvuruların sayısı
ile oranlandığında bugün için, bilgi edinme hakkının yolsuzlukları önlemeye
yönelik olarak kulanıldığını söylemek oldukça zordur. Ancak bu amaçla kamu
kurumlarından bilgi ve belge isteyenlerin sayısının zaman içinde artacağı
düşünülmektedir. Ayrıca Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu’na giden kararlar
incelendiğinde bilgi edinme hakkının kamu yönetimini denetleme aracı olarak
kullanılması çabalarının desteklendiği görülmektedir.
Yine veriler incelendiğinde merkezi yönetimin taşradaki
kurum ve kuruluşlarına yapılan başvuruların yerel yönetimlere yapılan
başvurulara göre yönetimi denetleme işlevine daha uygun kullanıldığı
söylenebilir. Her ne kadar genel bir yargıda bulunmak zor olsa da bu farkın,
yerel yönetimlerin halka daha yakın olmaları ve hizmet sınırlarının
ölçeğinden kaynaklandığı söylenebilir. Valilik gibi kurumlar tüm il
düzeyinde hizmet sunarken, örneğin belediyelerin hizmet alanı sadece belde
halkıdır.
SONUÇ
20. yüzyıl boyunca örgütlenme ve işlev olarak büyüyen
kamu yönetimlerinde giderek artan yolsuzluk olayları vatandaş nezdinde ve
akademik çevrelerden yoğun eleştiriler toplamış ve halkın kamu kurum ve
kuruluşlarına olan güvenini azaltmıştır. Bu gelişmelere bir tepki olarak
1980’li yıllardan itibaren kamu yönetiminin küçültülmesi, kamu hizmetlerinin
özelleştirilmesi, hukuki ve mali denetimin yanında performans denetiminin de
uygulanması, kamu görevlileri için etik standart ve değerlerin belirlenmesi,
yönetsel açıklık ve bilgi edinme hakkının kabul edilmesi gibi yaklaşımlar
tüm dünyada reform dalgaları halinde yayılmıştır.
Çalışmada 20. yüzyılın son çeyreğinde önemi giderek artan
yönetsel açıklık olgusu Türkiye’deki uygulamalar bakımından
değerlendirilmiştir. Yönetimde açıklığın politikalarından birisi de kamu
kurum ve kuruluşlarının elindeki bilgi ve belgelere erişim hakkının
tanınmasıdır. Türkiye’de 2003 yılında vatandaşların bilgi edinme hakkı kabul
edilmiştir. Uygulama yönetmeliğinin çıkarılmasıyla birlikte bir seneden
fazla bir zamandır kullanılan bilgi edinme hakkına vatandaşların talebi ve
kamu kurum ve kuruluşlarının verdikleri önem incelenmesi gereken bir
konudur. Zaman içinde bazı sivil toplum kuruluşları yayınladıkları
raporlarla bilgi edinme hakkının etkin kullanımını ölçmeye yönelik çabalarda
bulunmaktadır.
Çalışmada, ilk olarak bilgi edinme hakkı başvuruları
nicelik yönünden incelenmiştir. Ardından yapılan daha ayrıntılı incelemede,
Bilgi edinme hakkı yasasının vatandaşlar tarafından bazı noktalarda yanlış
anlaşıldığı sonucuna ulaşılmıştır. Mesela 3071 sayılı kanuna giren
isteklerin ya da yerel yönetimlerdeki beyaz masa uygulamalarına
iletilebilecek şikayetlerin bilgi edinme hakkı kapsamında talep edildiği
görülmektedir.
Bu noktadaki sorun, sivil toplum kuruluşlarının bilgi
edinme başvuruları üzerine hazırlayacağı rapor ve yürüteceği çalışmalarla
halkın bilgilendirilmesinde daha fazla rol almasıyla giderilebilir. Ayrıca
kamu kurum ve kuruluşları da bilgi edinme başvurularını zamanında ve yeterli
bilgi ve belgeye ulaşımı sağlayarak, Bilgi Edinme ve Değerlendirme Kurulu
kararlarına uyarak bu hakkın daha etkin kullanılmasına yardımcı olacaktır.
2004 yılı verilerini içeren Yaşam Memnuniyeti Anketi’nde
kamu hizmetleri ile ilgili bilgi edinme işlemlerinden duyulan genel
memnuniyet düzeyi %36 ile düşük kalmıştır (DİE, 2005: 52). Kamu kurumlarının
vatandaşlarla aralarındaki iletişim eksikliğini de ifade eden bu oranın,
bilgi edinme birimlerinin etkin çalışması ile ileriki yıllarda artması
beklenebilir.
Bilgi edinme, yönetimde açıklığın bir aracıdır. Bilgi
edinme hakkının kullanımının artması kamu kurumlarının daha açık bir yönetim
anlayışına sahip olmalarını destekleyecek, bu da çeşitli düzeylerdeki
yolsuzluk olaylarının, gizli ve bilinmesi istenmeyen işlemlerin kamuoyu
nezdinde paylaşılmasına yol açacaktır. Yapılan araştırmada da kamu
kurumlarından, örneğin sicil dosyalarının talep edildiği, ihale bilgilerinin
sorgulandığı, atamalar ve soruşturmalara ilişkin bilgi ve belgelerin
istendiği görülmüştür. Bu gibi örneklerin çoğalmasının ise, kamu kurum ve
kuruluşlarının daha dikkatli davranmasına ve hizmet sunduğu vatandaşlar
topluluğu ile kurum arasındaki güvenin tesis edilmesine katkıda bulunacağı
düşünülmektedir.
Son olarak, Türkiye’de vatandaşların bilgi edinme
hakkının kullanımına talebi arttıkça iki beklenti gerçekleşebilir:
-
Türk kamu yönetiminin geleneksel özelliklerinden olan
gizlilik yerine saydam bir yönetim anlayışına geçişin sağlanması,
-
Bilgi edinme hakkının, yönetimi denetlemek için
vatandaşların elinde güçlü bir araç olması ve yolsuzlukların ortaya
çıkarılmasında etkin bir araç olarak kulanılması.
KAYNAKÇA
BALCI, Asım (2003), “Kamu Yönetiminde ‘Hesap
Verebilirlik’ Anlayışı”, Editörler: Asım Balcı ve diğ., Kamu Yönetiminde
Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin Yayınları, Ankara, s.115-133.
Berkman, A. Ümit (1983), Azgelişmiş Ülkelerde Kamu
Yönetiminde yolsuzluk ve Rüşvet, TODAİE Yayınları, Ankara.
Beydoğan, T. Ayhan (1999), “Gizlilik, Bilgi Edinme ve
Demokrasi”, Yeni Türkiye, Demokratikleşme ve Yeni Anayasa Özel Sayısı, s.
217-223.
Çulpan, Refik (1989), “Bürokratik Sistemin Yozlaşması”,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 13, Sayı 2, s.31-45.
DİE (2005), Yaşam Memnuniyeti Araştırması 2004,
Ankara.
Doğan, İlyas (1998), “Yönetilenlere Katılım Yollarının
Kısıtlanması Güçlü Devlet Anlamına Gelir mi?”, İdari Usul Kanunu
Hazırlığı Uluslararası Sempozyumu, Ankara, s. 130-143.
Eken, Musa (1994), “Kamu Yönetiminde Gizlilik Geleneği ve
Açıklık İhtiyacı”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 27, Sayı 2, s. 25-54.
Eken, Musa (1995-1996), “Bilgi Edinme Hakkı”, İnsan
Hakları Yıllığı, Cilt 17-18, s.61-75.
Eken, Musa ve M.L. Şen (1997), “Yönetimde Yozlaşmaya
Karşı Yönetsel Etik ve Açıklık”, Yeni Türkiye, Sayı 13, s.1077-1111.
Eken, Musa (2005), “Gizlilik Geleneğinden Şeffaf Yönetime
Doğru”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 38, Sayı 1, s. 113-130).
http://www.bilgiedinmehakki.org/ 02.09.2005.
Kaboğlu, İbrahim Ö. (2002), Özgürlükler Hukuku,
İmge Kitabevi, 6. Baskı, Ankara.
Özay, İl Han (1996), Günışığında Yönetim, Alfa
Yayınları, İstanbul.
Özbaran, M. Hakan (2003), “Yolsuzluk
ve Bu Alanda Mücadele Eden Uluslararası Örgütler ve Birimler”, Sayıştay
Dergisi, Sayı 50-51,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m2.pdf
05.08.2005.
Özsemerci, Kemal (2003), Türk Kamu Yönetiminde
Yolsuzluklar, Nedenleri, Zararları ve Çözüm Önerileri,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayinicerik/aras27TKYYolsuz.pdf
05.08.2005.
Şaylan, Gencay (1975), “Toplumsal Değişme, Yönetsel
Bozulma ve Yolsuzluk”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 8, Sayı 4, s.83-96.
Şen, Mustafa Lütfi (1998), “Yönetimde Yozlaşmanın
Önlenmesinde Yönetsel Etik Yaklaşımı”, Siyasette ve Yönetimde Etik
Sempozyumu, Adapazarı, s.165-173.
Weber, Max (2003), Sosyoloji Yazıları, Çev. Taha
Parla, 5. baskı, İletişim Yayınları, İstanbul.
TESEV, “Kamu Reformunda Uluslararası Deneyim”,
http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_uluslararasi_metin_bolum5.php,
10.6.2004.
UNDP (2004), “Right to Information
Practical Guidance Note”,
http://www.undp.org/oslocentre/docs04/Right%20to%20Information.pdf
Yıldırım, Ramazan (1998), “İdare Hukuku Açısından Bilgi
Edinme Hak ve Özgürlüğü”, İdari Usul Kanunu Hazırlığı Uluslararası
Sempozyumu, Ankara, s. 227-238.
|