Makaleler ;

<<<Sosyal Siyaset Makaleleri

SOSYAL DEVLET VE KAYIT DIŞI İŞÇİLİĞİN ÖNLENMESİ

Prof. Dr. Fevzi Demir

(Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü Başkanı)

                     I.                  SOSYAL DEVLET KAVRAMI

Sosyal devlet, genellikle “vatandaşlarının sosyal durumlarıyla, refahlarıyla ilgilenen, onlara  asgari  bir yaşam düzeyi sağlamayı ödev edinen”  devlet olarak  tanımlanmaktadır. Böyle bir tanımlama, batı toplumlarında çoğunlukla “refah devleti”(welfare state) denilen devlet anlayışından  pek faklı değildir. Bu deyim, güttükleri ekonomik politikalar serbest rekabet temeline dayanmakla birlikte, sosyal güvenlik ve çalışma yasaları (sosyal sigortalar, sendika, toplu sözleşme ve grev hakları, asgari ücretler, vs...) yolu ile vatandaşlarına asgari bir yaşam düzeyi sağlayan devletler için kullanılıyor.Sosyal devlet, ne kişinin dokunulmaz, devredilemez ve kişiliğine bağlı hak ve özgürlüklerini herhangi bir nedenle elinden almaya çalışan bir despot, ne de bireyi kendi kaderiyle baş başa bırakan,  kişiye sadece fiziksel güvence sağlamakla yetinen XIX. yüzyılın sözde liberal devletidir. Sosyal devlet, bütün vatandaşların yarınlarına  güvenle bakmalarını sağlayacak önlemleri, birey hak ve özgürlüklerini  zedelemeden  almayı temel bir ödev kabul eden devlettir.

Öyleyse, sosyal devlet bireyin hak ve özgürlüklerine  kendisi  müdahale etmeyecek, başkalarının müdahale etmesine de engel olacaktır. Buna karşılık ekonomik haklar ve sosyal haklar konusunda sosyal devlet, bu hakların gerçekleşmesi  ve  korunması  amacıyla  müdahalede bulunacak, herkesin  bu  haklardan  yararlanması için gerekli önlemleri alacaktır. Temelde, bu müdahale ile yine  aynı  esasın  gerekli olduğu gözden  uzak tutulmamalıdır. Çünkü devlet, bir yandan  bireyin hak ve özgürlüklerini  korumayı üstlenirken,  öte yandan  bireyin devletten bir dizi istekte bulunma hakkını da yüklenmektedir. Devlet, bu  bireyin isteklerini de yerine getirmekle  görevlidir. Bu isteklerde  bireyin hak ve  özgürlükleriyle  çatışan  bir durum değil; tam tersine bireyin hak ve özgürlüklerini  tamamlayan, onların  gerçekleşmesine  hizmet  eden  bir ödevler bütünüdür. Örneğin yaşama,  çalışma ve eğitim-öğrenim özgürlüklerini bireylere tanıyarak bu özgürlüklere müdahale etmemek artık yetmemektedir. Tersine, bireyin sağlıklı yaşamasını ve çalışmasını sürdürecek  uygun  bir iş  bulunmasında kendisine yardımcı olacak iş ve işçi bulma kurumlarının kurulmasına; sadece çalıştığı zamanlarda değil, çalışmadığı (hasta olduğu veya yaşlandığı)zamanlarda da kendisine bakım ve gelir güvencesi sağlayacak sosyal sigorta (güvenlik) kurumlarının  kurulmasına; eğitim ve öğrenimini  tamamlayacak  ilk,  orta ve yüksek okullar açılmasına ve faaliyete geçmesine devlet öncülük edecektir. (1)

         II. SOSYAL DEVLET VE SOSYAL VE EKONOMİK HAKLAR

Temelde  klasik  “kişi hak ve özgürlükleri”  konusunda devlet de birey de “pasif” bir konumdadır. Devlet  bu hakları  sadece “tanımakla” yetinir ve onları “korur”. Bireyde bu haklardan yararlanır. Buna  karşılık  çağdaş “sosyal ve ekonomik haklar” hem bireyi  hem de devleti “aktif” bir  konuma  sokmuştur. Gelişen  toplum düzeni içinde birey, kendisine tanınan hak ve özgürlüklerden yararlanabilmek için, devletin  kendisine  yardımcı olmasını,  ihtiyaçlardan bir kısmının devletçe karşılanmasını  istemektedir. Bir başka deyişle,  günümüzde bireyin toplum üzerinde  sahip olduğunu varsaydığı ve bu nedenle devlete karşı ileri sürdüğü bir çeşit “kamusal” nitelikli “alacak hakkı” (talep hakkı) bulunduğu kabul edilmektedir. İşte bu hakka “sosyal hak”; bu hakların tamamına da “sosyal ve ekonomik haklar” denilmektedir.

Başlangıçta  sosyal haklar, maddi güçleri bulunmayan veya zayıf olan ve bu nedenle zorunlu ihtiyaçlarını  karşılayamayan kişilere devletçe yapılan “yardımlar” olarak kabul edilmiştir. Bu anlamda  yardımların,  klasik hak ve özgürlüklerle donatılmış liberal  devlet anlayışına dokunmadan, “hayır dernekleri” yoluyla da yapılması mümkündür. Ancak, böyle bir “yardımlaşma  sisteminin”  sadece  mali  gücü  yerinde olan zenginlerin  “merhamet” ve “alicenaplık” duygularına dayandırılması, yardımların “sınırlı” ve “yetersiz” kalmasına yol  açabilmektedir. Aslında hayır derneklerinden bir  “yardım” talep etmekle, bunu devletten bir  “alacaklı hakkı” gibi istemek birbirinden tamamı ile farklı iki olaydır. Çünkü yardımda,  kendisine yardım edilen yardım edene karşı daima “medyum”, “minnet” ve “şükran” borcu içinde bulunacağından, kişinin “insanlık onuru ve haysiyetini” zedeleyen bir ağırlık vardır. Buna karşılık, günümüzde sosyal hak topluma  karşı bir alacak hakkı gibi kabul edildiğinden,  insan onuruna ve  haysiyetine daha uygun düşmektedir. Temelde “hak” kavramı ile  “yardım”  kavramı  arasındaki  fark da zaten buradadır.

İşte bu anlayışın sonucudur  ki,  günümüzde  çağdaş  devlet  anlayışı sadece maddi gücü yerinde olmayan vatandaşlarına değil, fakat tüm vatandaşlarına “insan onuruna ve haysiyetine yaraşır bir yaşam düzeyi” sağlamayı  amaçlamaktadır. Bu devlet,  bireyin temel hak ve özgürlüklerine zarar vermeden ve verilmeden  herkesin  yarınına güvenle bakmasını sağlayacak önlemleri alan bir devlettir. Bu devlet, toplumun her türlü sosyal ve ekonomik, ihtiyaçlarını dengeli bir şekilde  karşılayarak,  kişilerin ve toplumun huzur,  refah ve mutluluğunu sağlayan bir devlettir. Bu devlet çağımızın “sosyal devleti”dir.(2)

III. 1982 ANAYASASI VE SOSYAL DEVLET

1961 Anayasası’nda olduğu gibi, 1982  Anayasası’nda da  “Cumhuriyetin  temel nitelikleri” arasında  devletin  “...sosyal bir hukuk devleti” olduğu ilkesine yer verilmiştir. Bu ilkeler kaynağını aynı zamanda Anayasa’nın  “başlangıç”  hükümlerinde  de  bulmaktadır. “Her Türk vatandaşı  bu  Anayasa’daki  temel hak ve  hürriyetlerden eşitlik ve   sosyal  hak  gereklerince yararlanarak,  milli kültür,  medeniyet ve hukuk düzeni  içinde  onurlu  bir hayat  sürdürme ve maddi ve manevi varlığını bu yönde  geliştirme hak ve yetkisine doğuştan sahip”tir (Başlangıç, f6).

Doğal Haklar Doktrininden açık bir esinlenmeyle kaleme alındığı anlaşılan bu hükümler insanı  doğuştan itibaren “kişiliğe bağlı dokunulmaz, devredilmez, vazgeçilmez” temel hak ve özgürlükler  sahibi  yapan  Anayasa  hükmüyle  tamamlanmaktadır: “Herkes,  kişiliğine  bağlı dokunulmaz,  devredilmez,  vazgeçilmez  temel  hak ve hürriyetlere  sahiptir”  (Any.md.12\1). Öyleyse insanoğlu bu hak ve özgürlüklere sadece “insan” olması dolayısıyla doğuştan itibaren “kendiliğinden” sahip olmaktadır. Yoksa,  bu haklar herhangi bir makam veya  kişi tarafından “lütfedilmiş”, ”bahşedilmiş” veya “ihsan edilmiş” değildir... İnsanı  böylesi  değerli ve önemli bir varlık olarak kabul eden Doğal Haklar Doktrini, sonunda insanı aynı zamanda “gerçek irade sahibi” ve “sorumlu bir varlık” olarak kabul eden  bireyci özgürlük anlayışına (ve liberalizme) varıyor. Anayasamız da  aynı maddede “herkese”  tanınan bu  hak  ve özgürlüklerin, başıboş  ve  sorumsuz  kişiler  tarafından  kullanılması anlamına gelmeyeceğini belirtiyor: “Temel hak ve hürriyetler kişinin topluma, ailesine ve diğer kişilere karşı ödev ve sorumluluklarını da ihtiva eder”(Any.md.12\2). Öyleyse, “bireyci özgürlük”  anlayışını “bencillik”  ile  karıştırmamak;  irade sahibi,  sorumlu ve bilinçli  bir kişi olarak, başta içinde yaşadığımız toplum olmak üzere herkese karşı bir takım ödevlerimiz olduğunu unutmamak gerekir. Bir başka deyişle, kişinin hak ve özgürlüklerini sorumluluk içinde  “başkalarına zarar vermeden kullanması” (Medeni  Kanun  md.2\2)  gerekiyor;  “kendi  hak ve özgürlüklerinin sınırını  başkalarının hak  ve özgürlüklerinin çizdiğini” unutmadan...

Ancak,   kişiye tanınan bu hak ve özgürlüklerin gerçekleştirilmesi, bu hak  ve  özgürlüklerden onun yeterince yararlanması ve bu suretle hem kişinin, hem ailesinin hem de  toplumun refah,  huzur  ve  mutluluğunun sağlanması, kişinin iradesini, gücünü ve yeteneklerini çok çok aşabilir. Diğer bir anlatımla, toplum içinde yaşayan kişiler bu hak ve özgürlüklerden yararlanmak istedikleri taktirde, bir takım ekonomik, sosyal ve siyasal  engellerle karşılayabilirler. Örneğin,  bir  insana  doğuştan itibaren düşünce özgürlüğüne sahip olduğunu söylemek kolaydır; ama, o insanın doğru ve iyi düşünmesini  sağlayacak  eğitim ve öğretim olanaklarına sahip olduğunu söylemek her zaman  zorlaşır. Böyle bir olanağa  sahip olmak herkes  için söz  konusu olmayabilir. Zaten  bu konu, tek başına bir kişinin gücünü ve yeteneklerini aşan bir öneme sahiptir. İşte devlet, kişilerin önüne çıkan bu tür  engelleri ortadan kaldırmakla görevlendirilmiştir. Geçtiğimiz  yüzyılın ortalarından bu güne kadar  savunulan “sosyal devlet” modeli de kişilere tanınmış bulunan hak ve özgürlüklerin gerçekleşmesinde başlıca  görevleri yüklenen devlet olmaktadır.(3)

Böylece XIX. yüzyıl ortalarında  başlayan ve günümüze kadar uzanan düşünce ve akımlarındaki gelişmeler;  bir yandan  Doğal Haklar Doktrininin üst değer haline getirdiği  kişi (insan) hak ve özgürlükleri  kavramının  içeriğinde;  öte yandan,  devlete düşen  görev ve fonksiyonlarda “sosyal” yönde bir gelişme ve genişleme yaratmıştır. İnsan artık pür liberal anlayışta görüldüğü gibi  “sosyal bir varlık” olarak değil;  fakat, içinde yaşadığı toplumun sosyal koşulları ile çevrili  “ihtiyaç sahibi vatandaş” olarak ele alınır. Kendisine yalnız devletin yersiz müdahalelerine karşı ileri sürebileceği “negatif” kişi özgürlüklerinin değil; fakat, devletten olumlu bir eylem, bir hizmet ve özgürlükleri kullanma yetkisi veren “pozitif” hakların da tanınması yoluna  gidilmektedir.  Artık  yalnız yaşama  özgürlüğüne sahip olmakla kalmayacak, aynı zamanda  “insan onuruna ve haysiyetine yaraşır” yaşam koşullarını da bir “hak” olarak isteyebilecektir; yalnız çalışma özgürlüne değil, fakat çalışma hakkına, öğrenim hakkına da sahip olacaktır. Özgürlük,  artık kağıt  üstünde kalan   içi boş bir kurumsal kavram  olmaktan çıkmakta, kişiler ve kitleler için erişebilir, gerçekleştirilebilir pozitif haklar haline gelmektedir.(4)

İşte, 1982 anayasası da  tıpkı 1961 Anayasası gibi, kişilere ve kitlelere tanınan temel hak ve özgürlüklerin  gerçekleştirilmesinde  karşılaşılan her  türlü  engellerin ortadan  kaldırılması görevini Devlete yüklemiş; temel hak ve  özgürlüklerin “kağıt üstünde kalan boş bir kavram” olmaktan çıkarılması görevini“Devletin temel amaç ve görevleri”arasında saymıştır.“...kişinin temel hak ve hürriyetlerini  sosyal  hukuk devleti ve adalet  ilkeleriyle bağdaşmayacak  surette sınırlayan  siyasal,  ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya,  insanın maddi ve manevi  varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak” (Any.md.5). Öyleyse Anayasa, “insanın  maddi  ve manevi  varlığının  gelişmesi için gerekli şartların hazırlanmasını” bir Devlet görevi kabul etmekte; sadece ekonomik ve sosyal  haklar alanında değil, kişi hak ve özgürlükleri konusunda da devletin yapıcı bir rol oynamasını,  hakların gerçek anlamda kullanılabilmesi için olanakların zorlanmasını zorunlu  kılmaktadır. Biraz  önce  örnekte olduğu gibi,  Devlet sadece düşünce özgürlüğünü tanımakla kalmayacak, doğru ve iyi düşünmeyi sağlayacak okul, öğretmek, araç-gereç gibi olanaklar da verecek; hatta,  düşüncelerini yaymak için gerekli (kredi, sermaye, personel, vb.) olanakları da sağlayacaktır. (5)

IV. SOSYAL DEVLET VE ÇALIŞMA HAKKI

Görüldüğü gibi, kişilere tanınan bu yeni hak ve özgürlükler,  ister istemez devletin ödevlerinde ve görevlerinde yeni bir takım gelişmeler yaratmakta; bu nedenle devlet vatandaşlarını sefaletten  kurtarmak, onlara hiç değilse asgari  geçim ve yaşam  koşulları  sağlamak amacıyla ekonomik ve sosyal hayata müdahale etmek zorunda kalmaktadır. Devletin, ekonomik ve sosyal hakları  gerçekleştirmek,  onlara uygulamada bir değer kazandırmak, onların herkesçe kullanılabilir ve yararlanılabilir bir hale gelmesini sağlamak amacıyla, “sosyal yönde” yüklendiği bu görevlerin başında “çalışma hakkı” gelmektedir. Gerçekten çalışma  hakkı, uygulanabilmesi devletin desteğine bağlı olan sosyal hakların en önemlisidir. Öyle ki, diğer sosyal haklardan yararlanabilmenin ön koşulu, kişinin çalışma hakkının gerçekleştirilmesine bağlıdır. “Çalışan kişi” statüsüne erişmek, başta ücret olmak üzere, sosyal sigorta, sendika, toplu sözleşme, grev, ücretli tatil ve dinlenme hakkı gibi birçok sosyal hakların çekirdeğini oluşturmaktadır.(6) 

Çalışma hakkının uygulanabilmesi için çağımızın en önemli sosyal politika aracının“tam çalışma politikası” olduğuna kuşku yoktur. Ülkede bulunan işgücü kaynaklarının tamamını en yararlı  biçimde  kullanmayı;  iş arzını iş talebine sürekli uydurmayı  ve  özellikle  devresel ve teknolojik işsizliği ortadan kaldırmayı  amaçlayan bu politika, 1930’lardan  bu yana ve  büyük ölçüde  ikinci dünya  savaşından sonra yaygın bir uygulama alanı bulmuştur. Hükümetler, tam çalıştırmayı ekonomik refahın ölçüsü sayarken; işsizliği yalnız sefaletin nedeni değil,  aynı zamanda tüm ekonominin ve ilgili sektörlerin bunalım göstergesi olarak değerlendirmişlerdir. (7)

Böylece,  “özgür toplumda herkese iş”  sloganıyla  uygulamaya  konulan  tam çalıştırma politikası,  devleti  bir takım yeni  görevlerle donatmıştır. Devlet,  bir  yandan tam çalıştırmayı sağlayacak pür “ekonomik programlar” hazırlarken,  öte yandan çalışma hakkının uygulanmasını kolaylaştıracak “hukuki kurumlar” yaratmakta öncülük etmiştir. Temelde, ancak bu suretle ekonomik olan ile sosyal olan arasında  bir uyum sağlanabilmiş;  bir başka deyişle,  çalışma hakkı tam bir uygulama alanı bulabilmiştir. (8)

Konumuz bakımından ekonomik programların incelenmesi, çalışmamızın sınırları dışında kalmaktadır. Biz burada, çalışma hakkına uygulamada değer kazandıran hukuki kurumlara değinmekle yetinecek; bu kurumların bölgemizdeki kayıt dışı işçiliği önlemedeki rolünü incelemeye çalışacağız.

V. ÇALIŞMA HAKKINA UYGULAMADA DEĞER KAZANDIRAN HUKUKİ KURUMLAR

A. ÇALIŞMA HAKKININ GERÇEKLEŞMESİNİ SAĞLAYAN KURUMLAR

Uygulamada çalışma hakkına değer kazandırmak isteyen devletler,  tam çalıştırma  politikaları çerçevesinde, öncelikle iş piyasasına işlerlik kazandıran hukuki  kurumlar yaratmaktadırlar. Çünkü, bir yandan ekonominin nitelikli  işgücü ihtiyacını karşılamak,  öte yandan yapısal değişmelerden ve geleneksel mesleklerin terk edilmesinden doğan işsizliği önlemek gerekmektedir. Bu amaçla iş piyasasındaki arz talep  dengesini sadece  “nicelik” olarak değil, “nitelik” olarak da sağlamaya yönelmek, yaratılan hukuki kurumların başlıca görevleri olmaktadır.

Gerçekten, işgücü piyasasında işgücünün düzenli dağılımını sağlayarak işsizliği önlemeye yönelen  bu  kurumlar,  bir ülkede uygulanan tam istihdam  (mevcut işgücünden en verimli şekilde yararlanma) politikasının sosyal amacını oluşturur. Tam istihdam politikaları içinde işgücü piyasalarını düzenleyen bu  kurumlar,  piyasa koşulları içinde yalnız iş talebinin ve iş arzının karşılanmasını kolaylaştırmayı değil, aynı zamanda talebin arza en iyi biçimde uymasını sağlamayı, böylece arz ve talep arasında iyi bir denge  kurmayı amaçlamaktadır. Genellikle, İş ve İşçi Bulma Kurumu aracılığı ile iş piyasasında  kurulan bu denge sayesinde,  bir yandan işsizlerin bir iş  bulması  sağlanırken, öte yandan işçilerin hızlı teknolojik gelişmelere uygun bir mesleki eğitimden geçmesi  sağlanmaktadır. Bu kurumlar,  işsizlere bir  işe yerleşinceye kadar mali destek sağlayan kurumlarla (işsizlik sigortasıyla) tamamlanmaktadır.

Çalışma hakkının  gerçekleştirilmesine  yönelik bütün  bu  faaliyetler,  sadece istihdamla hacmiyle  ilgili olmadığı ölçüde,  “sosyal devlet”i  sürekli  oluşum içinde bulunan dinamik bir kavram haline getirmektedir. Sosyal devlet, çalışma  hakkını sadece bir “iş sahibi olma hakkı” değil,  “yeteneklerine uygun bir iş sahibi olma hakkı” ve giderek  “en iyi iş sahibi olma hakkı” olarak algılanmaktadır.(Geniş bilgi için bkz. Çalışma Hakkı İlkesi, s. 99-100)

B. ÇALIŞMA HAKKININ KORUNMASI (İŞ GÜVENCESİNİ) SAĞLAYAN KURUMLAR

Çalışma hakkının muhatabı olan sosyal devletin görevleri, çalışma  hakkının gerçekleştirilmesini, yani  işsizlerin bir işe yerleştirilmesini amaçlayan  kurumların yaratılmasıyla bitmemektedir. Bu kurumların çalışma  hakkının  korunmasını (iş güvencesini) sağlayan kurumlarla tamamlanması  gerekmektedir. Çünkü,  çalışma hakkının uygulamada bir değer kazanabilmesi için,  işçilerin uygun bir işe yerleştirilmeleri  yeterli olmamakta;  kurallara uygun olarak çalıştıkları  sürece,  onların işlerinin kolayca kaybetmelerinin engellenmesi, onlara iş güvencesinin sağlanması gerekmektedir. Nitekim, son yıllarda yaygın bir uygulama alanı bulan tam çalıştırma politikaları sonucu,  bir işe yerleşme imkanı bulan  işçilere  iş güvencesi  sağlayan  hukuki kurumlar, iş hukukunda görülen çağdaş gelişmelerin başlıca yönünü oluşturmaktadır. Öyle ki, günümüzde çalışma hakkının korunması söz konusu edildiğinde, akla hemen iş güvencesi gelmekte, “çalışma hakkı” kavramı, giderek “iş güvencesi” kavramı ile karşılanmaktadır.

İş güvencesi sağlayan kurumlar, işçiyi işini ve gelirini kaybetme endişesi dışında tutmak için iş ilişkilerinde  belirli  bir  sürekliliği ve kararlılığı  sağlamayı  amaçlamaktadır. Temelde, bütün  akdi ilişkilerin belirli bir süreklilik ve  kararlılık  ihtiva  ettikleri bilinmektedir. Bir akdi ilişki, tarafların sözleşmeden  doğan borçlarını karşılıklı yerine getirdikleri sürece devam eder. İş güvencesi sağlayan kurumlar da iş ilişkilerinde belirli  bir kararlılığı ve sürekliliği sağlarken öncelikle  işletmede tam bir görev bilinci içinde (borçlarına  uygun olarak) çalışan işçiyi korumayı amaçlamakta, işvereni de keyfi davranışlardan  “caydırma”  (çekinmeye)  zorlamaktadır. Bir başka deyişle, işçiye iş güvencesi sağlayan (caydırıcı) kurumlar, yetersiz  kaldığı  taktirde, “onarıcı kurumlar”tamamlayıcı bir rol oynamaktadır. Temelde iş güvencesi sağlayan caydırıcı kurumların onarıcı niteliği bulunduğu gibi,  onarıcı kurumların caydırıcı niteliği de bulunmaktadır. Ancak  biz inceleme  kolaylığı sağlaması  bakımından,  caydırıcı ve onarıcı niteliği  ağır basan kurumları ayrı ayrı vermeyi uygun bulduk.

1-               İş güvencesi Sağlayan Caydırıcı Kurumlar

İş güvencesi  sağlayan  caydırıcı  kurumlar,  işverenin fesih hakkını doğrudan  sınırlayan kurumlardır. Bu  açıdan  caydırıcı  kurumlar,  iş  ilişkisinin  sona ermesi üzerinde doğrudan ve önemli ölçüde etkili olabilmektedir. Zira temelde hizmet akdi dayanıksız bir akittir. Gerek  dış etmenlerden, gerek kişisel karakterinden  gerekse çalışma koşullarının değiştirilmesinden kaynaklanan  nedenler, hizmet akdini dayanıksız (fragile) kılmaktadır. İşte, hizmet akdinin bu dayanıksızlığı, iş güvencesi sağlayan caydırıcı kurumlarla önlenmeye çalışılmaktadır.

Her şeyden önce, işverenin ölümü, satış, birleşme,  fonların değişmesi gibi nedenlerle işletmenin  devri halinde bu kurumlar,  işçilerin hizmet  akitlerinin  korunmasını sağlamaktadır. Sonra bu  kurumlar  hastalık, analık, askerlik vs. gibi belirli bir süre hizmet akdinin ifasını engelleyen olaylarda, zorlayıcı nedenler gibi irade dışı olaylarda ve bir hakkın kullanılması (sendikal  görevler,  kamu görevleri,  grev)  gibi iradi olaylarda “hizmet akitlerini askıya alarak” iş akitlerinin bozulmasını engellemektedir. Bundan başka, caydırıcı kurumlar idari ve\veya mesleki  kuruluşlar  aracılığı ile  “işverenin fesih hakkını denetlemekte”, onun kullanılmasını doğrudan etkilemektedir.

Bütün bu sınırlamalar, işçilerin gerek bireysel gerekse toplu  işten çıkarılmalarına ilişkin güvenceler getirmektedir. Fakat, iş güvencesi işletme içinde işçilerin işini değiştirme suretiyle de zedelenebileceğinden, caydırıcı kurumlar işverenin bu yetkisine de sınırlamalar getirmiştir. Nihayet bütün bu sınırlamalar işletmede çalışan bütün işçileri korumayı amaçlamaktadır. Ama öyle  işçiler vardır ki,  özel olarak  korunmaları gerekmektedir:  İşçi ve sendika temsilcilerinin korunması gibi...

2-               İş Güvencesi Sağlayan Onarıcı Kurumlar

İş güvencesi  sağlayan  onarıcı  kurumlar,  işçinin işten çıkarılmasının kaçınılmaz olması halinde,  onun  uğrayacağı  zararı hafifletmeyi amaçlamaktadır. Bu açıdan onarıcı kurumlar, iş ilişkisinin  sona ermesi üzerinde doğrudan değil, dolaylı bir etkide bulunabilmektedir. Gerçekten, gerek kişi özgürlüğünün korunması, gerek yönetim hakkının  kullanılması gerekse işçinin işletme içindeki özel yeri dolayısıyla, günümüzün çoğulcu (pluraliste) toplumlarında zora  dayanarak  iş  ilişkisinin  korunmasını sağlamak  mümkün  görünmemektedir. Gerçi,  onarıcı kurumların işverenlere  yüklediği  bazen parasal ve hatta bazen cezai yükümler bu ilkenin önemini bir ölçüde sınırlandırmaktadır.  Fakat bu yükümler,  akdin sona  ermesinin önüne  geçememektedir.

Onarıcı  kurumların işverene yüklediği yükümlerden en eskisi, işverenin feshi ihbar hakkını belirli bir süreye bağlamasıdır.  “Feshi ihbar süreleri”,  her ne kadar işverenin fesih hakkına  doğrudan bir sınırlama getirmiyorsa da,  fesih hükümlerini belirli  bir süre için  ertelemesi, bu süre içinde işçinin bir iş arayarak bulması bakımından önemlidir. Onarıcı kurumlar, işverene tanınan bu fesih hakkına  “kötüye kullanılması” halinde genellikle bir tazminat  öngörmektedir. Gerçi burada işverenin  kusurlu olması gerekmektedir. Ama, işverenin bir tazminat ödemesi için her  zaman kusurlu  olması da gerekmeyebilir:  İşçinin işten çıkarılması zorunluluğu da bir  “kıdem tazminatı” (işten çıkarma tazminatı) ödenmesini  gerektirebilir. Çünkü,  işçinin işini kaybetmekle bir zarara uğradığı bir gerçektir.

Nihayet,  onarıcı  kurumların  tazminatlar  dışında  üzerinde önemle durduğu bir konu da “işçinin  işyerine iadesi”dir. Bir ölçüde “akit yapma zorunluluğu”na yaklaşan bu konu, Anglosakson  ve  kara Avrupa’sı  ülkelerinde, özellikle “sendika” veya “sigorta” üyesi olmak isteyen işçilerin işten çıkarılması halinde yaygın bir uygulama alanı bulmaktadır.

VI-TÜRKİYE’DE ÇALIŞMA HAKKINA UYGULAMADA DEĞER KAZANDIRAN HUKUKİ KURUMLAR VE KAYIT DIŞILIK

Ülkemizde  çalışma  hakkının  gerçekleşmesini  sağlayan  İş  ve  İşçi  Bulma Kurumu ile mesleki eğitim alanında Çıraklık ve Meslek Eğitimi Kurumlarının varlığı, bu alandaki ihtiyacı bir ölçüde karşılamaktadır. Ancak, bu kurumların dahi sürekli olarak yeniden yapılandırılması ve örgütlenmesi- ihtiyacı sürekli vurgulanmaktadır. Özellikle iş ve işçi bulma faaliyeti üzerindeki devlet tekelinin kaldırılarak “özel istihdam bürolarının” kurulmasına izin verilmesi konusunda geniş bir mutabakat bulunmaktadır. Kaldı ki, ILO’da  son yıllarda yapılan  çalışmalarda  da artık  “özel  iş ve işçi bulma  bürolarının  kapatılmasıyla” değil,  “özel  istihdam  bürolarına daha  fazla yer verilmesiyle” ilgilenmektedir. (Geniş  bilgi için  bkz. Çalışma Yaşamında Özel İstihdam  Bürolarının  Kuruluşu  ve  İşleyişi  Semineri,  İş İşçi  Bulma  Kurumu,  İstanbul, 3-4 Kasım, 1994) Bu alanda son olarak 4447  sayılı  yasayla getirilen  “işsizlik sigortası”,  çalışma hakkı gerçekleşinceye  kadar  işsizlere  mali bir destek sağlaması bakımından olumlu bir adım sayılmaktadır.

Çalışma hakkının korunmasını (iş güvencesini) sağlayan kurumlar arasında ise, ülkemizde en fazla tartışma  konusu yapılanlar “kıdem tazminatı” ile “işe iade” kurumlarıdır. Genelde işveren kesiminin şikayet ettiği kıdem tazminatı kurumu,  özellikle kriz dönemlerin de  ödeme güçlüğü çeken işletmeler bakımından  sorunlar doğurmaktadır. Mevzuatımızda  bir  “üst sınır” getirilerek  “mutlak emredici”  hüküm haline getirilen  kıdem  tazminatının  yarattığı bu olumsuzluklar,  iş ilişkisinde aranan istikrarı zedeleyecek bir fon yasası ile çözümlenebilir  kanısındayız.

Çalışma hakkının  korunmasını  (iş güvencesini)  sağlayan  kurumlardan en çağdaş olanı ve yaygın bir gelişme göstereni ise, kuşkusuz “işe iade” kurumudur. Ülkemizde,  1992 yılında Başbakanlıkça  hazırlanan ve özellikle İş Kanununun 13. maddesinde  “belirli nedenlerle” işçi çıkarılmasına izin verilen; bu nedenlerin işveren tarafından ispat edilememesi  halinde  işçinin “işine iadesine” mahkemelerce karar verilmesi öngörülen bir taslak üzerinde koparılan fırtınalar henüz  hafızalardan  silinmemiştir düşüncesindeyiz. Özellikle  işveren kesiminin yoğun bir tepkisi  ve  eleştirisiyle  karşılaşan  bu taslak,  yanılmıyorsak  Bakanlar Kurulunun gündemine bile gelmemiştir (Geniş bilgi için bkz. Akdin Feshinde Yargı Denetimi Sempozyumu, Türk-İş Yayınları, No: 180, 28-29 Şubat 1992, Ankara).

Bununla birlikte,  iş hukukundaki  çağdaş gelişmelerin başlıca yönünü oluşturan çalışma hakkının korunmasını (iş güvencesini) sağlayan kurumların yetersizliği; ülkemizde çok önemli bir sorunun doğmasını engelleyememiştir:  Kayıt dışı  işçilik. İşveren kesiminin sık sık şikayet ettiği  “tazminatların yüksekliğinin”  bile engelleyemediği bu oluşum, halen kayıtlı işçi sayısının çok çok  üzerinde bir sayıya  ulaşmış bulunmaktadır.  İşçi, işveren ve hükümet kesiminin  sık  sık  şikayetine  konu  olan  “kayıt dışı ekonominin” de kaynağını oluşturan “kayıt dışı işçilik” , artık doğru, dürüst ve yasalara saygılı faaliyet gösteren  kayıtlı  sektör  işverenlerinin de başlıca “haksız rekabet” konusunu oluşturmaktadır.

Öyleyse, anayasamızda ifadesini bulan sosyal devlet (md.2) ilkesinin  bir  gereği  olarak, uygulamada  bir  değer  kazanması  için yaratılan çalışma hakkının gerçekleştirilmesini ve korunmasını  (iş güvencesini)  sağlayan kurumlar, halen kayıtlı işçi sayısını geçen kayıt dışı (kaçak)  işçiler  sorununa bir  çare  getiremediği için  “biçare” durumdadırlar. Gerçi,  hükümet ve parlamento düzeyinde son zamanlarda bu konuda bazı cılız teşebbüslerde bulunduğu bir vakıadır. Ama, bu teşebbüsler de olumlu sonuçlar vermediği gibi,  vereceğe de  benzememektedir. Bu anlamda,  ileride  ayrıntısı  ile  inceleyeceğimiz  1998 yılında çıkarılan 4369 sayılı “Sosyal Güvenlik Reformu Yasası” hükümlerini, ilk cılız teşebbüsler olarak şimdilik hatırlatmakla yetinelim.

Buna  karşılık,  bir yandan kayıt dışı ekonomiye kaynak yaratarak haksız rekabeti alabildiğine  körükleyen,  öte yandan yakın bir gelecekte büyük ve önemli toplumsal sorunlar yarat maya  aday durumdaki kayıt dışı işçiler, ülkemiz ve Devletimiz için gittikçe önem taşıyan, hiç de hafife alınmayacak bir sorun olarak  gündemde durmaktadır. Öyle ki,  son zamanlarda hem işçi,  hem işveren, hem de hükümet kesiminden sürekli şikayetlerin yükseldiği; bu konuda, girişilen cılız  teşebbüslere ve etkisiz önlemlere karşın,  hala yeterli ve köklü  tedbirlere yönelinmemesi ilginçtir.

Bu nedenle biz, çalışmamızın bu bölümünü kayıt dışı işçiliğin önlenmesine yönelik alınması gereken “köklü” hukuki tedbirlere ayırdık. Bununla birlikte, önereceğimiz hukuki tedbirlere  “köklü”  sıfatını yakıştırırken,  onu tırnak içine almaktan da kendimizi  alamadık. Çünkü, bu  alanda  önerilen  hukuki  önlemler  arasında  o derece  “köklü”  olanlara rastladık ki, bizim önerilerimiz  hafif  kaldı. Özellikle  bu önerileri  yapan üstelik bir “işadamı” olması, gerçekten bizi  derin  derin  düşündürmekten  alıkoyamadı.  Gerçekten  doğru, dürüst, namuslu, yasalara saygılı bir işadamı olarak,  faaliyet gösterdiği tekstil sektöründeki  “haksız rekabete”  karşı çıkan Türkiye Giyim Sanayicileri Derneği  eski Başkanı ve UKİ Yönetim Kurulu Başkanı sayın Turan SARIGÜLLÜ, “4,5 milyon kayıt dışı işçinin sisteme dahil olması” gerektiğini belirttikten sonra; bunu sağlamak için “kayıt dışı eleman çalıştırma eğiliminde olan işverene, caydırıcı olabilecek nitelikte,  işyeri kapatmasından ağır hapis  cezasına kadar yaptırımlar uygulanması-nı” önermektedir (T.SARIGÜLLÜ,Tekstil İşveren, Sayı:232, Nisan, 1999, s.10).

Kanımızca oldukça  ağır ekonomik ve sosyal sonuçlar doğurabilecek böylesi bir  “cezai” düzenlemeye gitmeden ,  çok daha hafif ve fakat etkili sonuçlar doğuracağına  inandığımız basit “hukuki” düzenlemelerde ihtiyacımızı karşılayabilir. Önereceğimiz bu hukuki önlemlerden biri Sosyal Sigortalar Kanununda (SSK), diğeri  Sendikalar Kanununda  (SK) yapılacak küçük bir takım değişiklikleri içermektedir.

Şimdi bu değişiklikleri, geçen yıl (1998) çıkarılan 4369 sayılı  “Vergi  Reformu  Yasası” ile  bu  yıl  (1999)  çıkarılan  4447 sayılı  “Sosyal Güvenlik Reformu Yasası”  hükümlerine de değinerek “Değişiklik  Gerekçeleri” ile birlikte anlatmaya çalışalım.

VII- KAYIT DIŞI İŞÇİLİĞİ ÖNLEMEK AMACIYLA SOSYAL SİGORTALAR KANUNUNDA YAPILMASI GEREKEN DEĞİŞİKLİK

A-DEĞİŞİKLİĞİN GEREKÇESİ        

Kanımızca,  Sosyal Güvenlik Reformundan  anlaşılması gereken,  işçilerin sadece emeklilik  yaşlarının  ve pirim ödeme gün sayılarının arttırılmak suretiyle “Kurumun açıklarının kapatılarak kurtarılması (!)” olmamalıydı. Daha açık bir deyişle, reformun “kayıtlı işçi”  sayısını halen  aşmakta  olan  “kayıt dışı işçiliği” yok etmeye yönelmesi daha doğru ve isabetli olurdu. Reformun,  halen  birkaç  günlük  sigortalı gösterilen işçiler ile mevsimlik çalışanlarında dahil olduğu 4,5 milyon civarındaki “sigortalı” üyeye karşılık; 5 milyon civarındaki “kaçak” çalışan işçinin,  ülkemizin  ekonomik  ve sosyal hayatında yaptığı ve yapacağı tahribatın önlenmesine yönelmesi  daha yararlı olurdu. Dilerim ki, “emekli yaşının” ve “pirim ödeme gün sayılarının” arttırıldığı yeni  “reform yasası”,  mevcut “kayıt dışı işçiler ordusunu” yakın bir gelecekte “dilenciler  ordusu”na  dönüştürmesin. O zaman, halen kapısında beklediğimiz Avrupa Birliği ülkelerine  değil,  yolları  dilencilerden geçilmeyen Güney Asya ülkelerine benzeyeceğimiz kuşkusuzdur.

Aslında, SSK’nın 6.madde hükmü, ülkemizin bu duruma düşmemesi için gerekli önlemi almış  gibidir.  Zira,  bu maddenin  “zorunlu sigorta”  sisteminin bir sonucu olduğu bilinen bir gerçektir: ”Çalıştırılanlar işe alınmalarıyla  kendiliğinden sigortalı olurlar. Sigortalılar ile bunların işverenleri hakkında sigorta hak ve yükümlülükleri,  sigortalının işe alındığı tarihten başlar. Bu suretle sigortalı olmak hak ve yükümlülüğünden kaçınılamaz ve vazgeçilemez”  (SSK, md6/1,2,3). Görüldüğü  gibi maddede ilk bakışta bir eksiklik bulmak güçtür. Ama, uygulamaya gelince, maalesef birçok işverenin bu hükümleri görmezlikten geldikleri;  getirilen “hukuki yaptırımların  yetersizliği”  ve özellikle  “iş piyasasının” (işsizliğin) işçiler aleyhindeki dengesizliği  nedeniyle,  bu  hükümlere  uygun  davranmadıkları  bilinen  bir gerçektir. Bu anlamda, Teksif  Sendikasının  yaptırdığı bir araştırmaya göre  İstanbul Merter’de çalışan 60 bine yakın tekstil işçisinden sadece 4 bininin sigortalı olduğunu (sendikalı zaten yok);  Öz-İplik İş Sendikasının  Gaziantep’te  örgütlendiği  bir fabrikada çalışan  (600-700 civarındaki)  işçilerin ayda sadece  8  günlük  sigorta  primlerinin  yatırıldığını  hatırlatmak,  insanın  tüylerini ürpertmeye yeter de artar sanırım. Üstelik bu  örneklerin  benzerlerini  gıda,  metal,  toprak-seramik-tuğla, ulaştırma, madencilik gibi birçok sektörde yaygın olarak görmek hiç de zor değildir.

Şimdi  bu  sektörlerde  doğru,  dürüst,  namuslu  bir şekilde faaliyette bulunarak yasalara saygılı davranan; işçisini, bırakınız “sigortalı” yapmayı üstelik “sendikalı” çalıştıran, vergisini muntazaman  ödeyen,  fon kesintisini zamanında yatıran işverenlerin günahı ne! Bunların maruz  kaldığı  haksız  rekabeti  nasıl  önleyeceksiniz . O haksız rekabet ki, “kamu düzenini” bile tehdit eder hale gelmiş; zor günler yaşayan kayıt içindeki sektör, kayıt dışına nasıl  kaçacağını düşünmeye başlamış... nitekim 1980’li yılların başında 2 milyonu aşkın “sendika üyesi” işçiye karşılık, bugün toplu iş sözleşmesi kapsamı içinde kalan  900-950  bin  civarındaki  işçi sayısı, bunun  en  güzel  örneğidir. Özellikle, bu işçilerden 700 bininin kamu sektöründe çalıştığı göz önünde  tutulacak  olursa,  özel sektördeki  sözleşme  kapsamındaki işçi sayısının 200-250 bin civarında kaldığı görülür. Bunun anlamı, 1980’lerden bu yana istihdamda meydana  gelen  artışlara karşın, kaçak işçi çalıştıran kayıt dışı sektörün acımasız ve yoğun haksız rekabeti karşısında, kayıtlı sektörün ya “tasfiye” edilmiş  yada kayıt  dışı  sektöre  “iltica”  etmiş olduğudur. Bölgemiz  dahilinde  gerçekleştirdiğimiz resmi arabuluculuk faaliyetlerimiz sırasında da, ekonomik  krizlerden  en çok etkilenen  işyerlerinin  sigortalı ve sendikalı işçi  çalıştıran  işyerleri olduğu; buna karşılık, bu işyerlerinin yanında veya yakınında  sendikasız  veya  büyük  ölçüde sigortasız çalıştıran işyerlerinin “olağanüstü bir esneklik içinde” (!)  faaliyetlerini  sürdürmeye devam ettiği  bizzat  tarafımızdan gözlenmiştir. Özellikle, son 10 yılda meydana gelen krizlerden sonra ülke ekonomisi içindeki ağırlığını biraz daha arttıran kayıt dışı  sektör,  sendikalı ve sigortalı işçi çalıştıran kayıtlı sektörü giderek tasfiye noktasına kadar getirebilmiştir.

Burada herhalde işçi  ve işveren sendikacılığının yararlarını;  güçlü bir işçi  sendikacılığı ile  güçlü  bir  işveren  sendikacılığının  iş barışı  ve giderek sosyal barış için ne derece gerekli olduğunu, örgütlü bir toplumun sağlam bir demokrasi ve güçlü bir devlet  için  ne  derece  şart olduğunu  tartışmayacağız.  Sendikasız  ve sigortasız  bir demokratik toplum düzeni düşünülemeyeceğine göre, ülkemizde yaşanan sorunun kayıtlı sektörde faaliyette bulunan yasalara saygılı işverenlerin,  kayıt dışında faaliyete bulunanların haksız rekabetine karşı nasıl korunacağının belirlenmesi olduğu kanısındayız.

B-DEĞİŞİKLİĞİN HUKUKİ NİTELİĞİ

Önerdiğimiz naçizane çözüm yollarından biri, SSK’nın 6. maddesine son bir fıkra eklenmesidir: “Bu kanundan doğan haklardan biri nedeniyle iş akdi erdirilen sigortalı aksi işveren tarafından ispat edilmedikçe İş Mahkemesi tarafından seri muhakeme usulüyle en geç iki ay içinde işine iade edilir. Sigortalının işten çıkarıldığı tarih ile mahkemece yeniden işe başlatıldığı tarih arasında kalan süreye ait kazançları toplamı kendisine işverence tam olarak ödenir.ödenen kazanç tutarı üzerinden kesilen pirimler ile işe başladığı hükmen tespit edilen tarihten itibaren ödenmeyen pirimler işveren tarafından Kuruma yatırılır. Sigortalının diğer kanunlardan doğan hakları saklıdır” (SSK md.6/son-önerimiz).

Kanımızca, kaçak işçiliğin büyük ölçüde “çanına ot tıkayacak” değişiklikte budur. Bunun anlamı, işe başladıktan sonra “kendiliğinden sigortalı olan” işçinin, Kuruma bildirilmeyerek sigortasız (kaçak) çalıştırıldığını öğrenmesi halinde mahkemeye başvurarak “sigortalılığını hükmen tespit” ettirmesi (SSK md.79) veya “sigortalı çalışmayı istemesi” nedeniyle işten çıkarılması halinde yargı kararıyla işine iadesinin sağlanmasıdır. Bu durumda mahkeme, işvereni sigortalının hükmen işe başladığını tespit ettiği tarihten itibaren primlerini yatırmaya mahkum etmekle kalmayacak, aynı zamanda işten çıkarıldığı tarih ile işe iade edildiği tarih arasındaki ücretin ödenmesine ve bu ücreti üzerinden primlerinin kesilerek Kuruma yatırılmasına da karar verecektir.

C-4447 SAYILI YASA İLE GETİRİLEN DEĞİŞİKLİKLER

SSK ile ilgili görüşümüzü, 4447 sayılı yasa ile getirilen ve “kaçak işçiliği” önlemeye yönelik olduğu iddia edilen yeni değişiklik hükümlerine değinerek tamamlamak istiyoruz. Yeni yasanın getirdiği değişikliğe göre, bundan böyle “işverenler, çalıştıracağı kimseleri işe başlatmadan önce örneği kurumca hazırlanacak işe giriş bildirgeleriyle Kuruma doğrudan bildirmekle veya bu belgeleri iadeli taahhütlü olarak göndermekle yükümlüdür” (25.08.1999 gün ve 4447 sayılı yasayla değişik SSK md.9/1-Resmi Gazete,sayı:23810,08.10.1999). Büyük bir iyi niyetle hazırlandığına kuşku duymadığımız ve kayıt dışı işçiliği önlemekte yetersizde kalsa yardımcı olacağına inandığımız bu hükmün, birtakım haksızlıklara da yol açmasının kaçınılmaz olduğu kanısındayım. Şöyle ki, işe alınacağı önceden bildirilen işçinin işe başlamaması veya başladıktan 1-2 gün sonra işten çıkması halinde durum ne olacaktır. Gerçi, aynı yasanın SSK.md.79’a eklenen ikinci fıkrası ile “ay içinde bazı işgünlerinde çalıştırılmadığı ve ücret ödenmediği beyan edilen sigortalıların otuz günden az çalıştıklarını açıklayan bilgi ve belgelerin eklenmesi şart kılınmış”; üçüncü fıkrayla da “sigortalıların otuz günden az çalıştıklarını gösteren bilgi ve belgelerin Kuruma verilmemesi veya verilen bilgi ve belgelerin Kurumca geçerli sayılmaması haline, otuz günden az bildirilen sürelere ait primlerin Kurumca resen tahakkuk ettirilerek 80.madde hükümlerine göre tahsil olunması öngörülmüştür. (4447 sayılı yasayla değişik SSK.md.79/2,3)

Ancak, bu bilgi ve belgelerin ne tür bir bilgi ve belge olacağı, nasıl ispatlanacağı, işverenin bizzat basit bir sözlü bilgilendirilmesi veya kendi hazırladığı yazılı bir belgenin geçerli olup olmayacağı, üstelik bu bilgi ve belgelerin Kurumca geçerli sayılmamasının hangi hallerde söz konusu olacağı açıklıkla belirtilmediği göz önünde tutulacak olursa; yine doğru, dürüst, yasalara saygılı çalışan işverenlerin, önceden işe giriş bildirgesi verilen ve fakat işe başlamayan veya bir-iki gün sonra işi terk eden işçiler için “otuz günlük” prim ödemekten kurtulamayacakları anlaşılmaktadır. Kurumun, “yakaladığı işverenlere” karşı prim tahsili konusundaki titizliği ve hassasiyeti göz önünde tutulacak olursa, yeni 4447 sayılı yasayla çıkarılması öngörülen “uygulamanın usul ve esaslarını belirleyerek 6 ay içinde yürürlüğe konacak yönetmeliğin” (SSK.md.79/3) de soruna ne derece etkili çözüm olacağını beklemekten başka yapılacak bir şeyin olmadığı kanısındayız.

Kayıt dışı işçiliğe etkili bir çözüm olacağı sık sık ifade edilen yeni yasanın SSK’ya getirdiği Ek 40.madde ise, sanıldığının aksine “ölü doğan” bir madde görünümündedir. Çünkü, bizzat sigortalıya “çalışmaya başladıklarını işe başladıkları tarihten itibaren 30 gün içinde Kuruma bildirme” hakkını tanıyan bu hüküm (SSK Ek madde 40/1); istismarların önlenmesi bakımından, ister istemez uygulamada “işverenin onayını” da zorunlu kılacaktır. Gerçi, “bildirimler ile Kurumca yapılacak işlemlerin usul ve esasların bir yönetmelikle belirlenmesi”de bu maddede öngörülmüştür. (SSK Ek madde 40/2) Ancak hazırlanacak yönetmeliğinde sokaktan geçen sıradan bir kişinin şu veya bu işyerinde çalıştığına ilişkin bildirimlerinin Kurumca kabul edilmesini öngörmesi mümkün olmayacağına göre, sigortalının yapacağı bildirimde işyerinin onayının da aranacağı kuşkusuzdur. İşveren onayını arayan bildirimlerin ise bizzat sigortalı (işçi) tarafından yapılması zordur. Çünkü, iş piyasasının (işsizliğin) baskısını üzerinde hisseden sigortalının bu onayı talep etmesi zor olduğu gibi, zaten ona onay verecek işverenin de bu bildirimi bizzat kendisinin yapması doğaldır. Bu nedenle, yeni yasayla getirilen Ek madde 40’ın, kayıt dışı işçiliğe önlem olacağı yolundaki iddialara katılamıyoruz.

VIII- KAYIT DIŞI İŞÇİLİĞİ ÖNLEMEK AMACIYLA SENDİKALAR KANUNUNDA YAPILMASI GEREKEN DEĞİŞİKLİK

A-              DEĞİŞİKLİĞİN GEREKÇESİ

Kayıt dışı işçiliğe bir önlem olarak SSK’nın 6.maddesine bir son fıkra eklenmesine ilişkin yukarıda yaptığımız önerinin, uygulamada bazı zorluklarla karşılaşılması kaçınılmazdır. Zira, hükmün uygulanmasında görev alacak ve kayıt dışı çalışan işçilere destek olacak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili müfettiş sayıları çok yetersizdir. Bakanlığımızın 1994 yılında yapmış olduğu açıklamada “SSK kapsamında 570 bin işyerinin bulunduğu, Bakanlık olarak bu işyerlerinden yılda en çok olarak 70 bininin denetlenebildiği, bununda en iyimser hesaplamalarla işyerlerinin ancak %12’si olduğu” ifade edilmişti. Bugün bu oranın, açılan işyeri sayısının o günden bu yana daha fazla arttığı, buna karşılık müfettiş sayısında bildiğimiz kadarıyla bir artış olmadığı göz önünde tutulacak olursa, denetim oranının fazla bir değişikliğe uğramadığı, bilakis göreceli olarak oranların daha çok gerilediği ihtimal dahilindedir. Öyleyse bugün, bir müfettişin denetlemek üzere gittiği bir işyerine bir daha yaklaşık 10 yıl sonra uğrayabilmektedir.

Gerçi, son olarak 4447 sayılı yasa ile bu denetim imkanı genişletilmiş; “genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelerin denetim elemanları, kendi mevzuatları gereğince işyerlerinde yapacakları her türlü denetim ve incelemeler sırasında, çalıştırılanların sigortalı olup olmadığını da tespit ederek sigortasız çalıştırılanları Kuruma bildirmek zorunda” bırakılmışlardır.(4447 sayılı yasayla değişik SSK.md.130/son) Ancak, bu hükümde yer alan “genel bütçeye dahil” Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı iş müfettişleri, uygulamada zaten bu görevi yerine getiriyorlardı.  Diğer “genel bütçeye dahil” Bakanlıkların denetim elemanlarının da, konuyu ne derece bildikleri göz önünde tutulacak olursa, ne derece etkili olabileceklerini tahmin etmek de zor değildir. Burada, kanımızca “katma bütçeli idarelerden” belediyelerin tutumu (belediye zabıtalarının denetimi) önem kazanacaktır. Bununla birlikte, belediyelerin genellikle siyasi niteliği ağır basan kurumlar olması bir yana, geniş ölçüde işçi çalıştıran işyerlerinin belediyelerin denetim (mücavir) alanları dışındaki Organize Sanayi Bölgelerinde kurulması, belediye zabıtaları eliyle yapılabilecek bu denetimlerin de etkisini büyük ölçüde azaltacaktır.

Öyleyse, devletin kamu görevlileri aracılığıyla uygulamaya koyduğu denetim kurumları, değişik nedenlerle yine yetersiz kalmaya mahkum olacaktır. Bundan cesaret alan bazı işverenlerin iş piyasasının (işsizliğin) işçiler aleyhine yarattığı korkudan da istifade ederek, yukarıda SSK’nın 6.maddesine önerdiğimiz son fıkrayı da görmezlikten gelmeleri kaçınılmaz olabilecektir. Bu nedenle, bütün demokratik ülkelerde olduğu gibi, en etkili denetim kurumlarının “sivil toplum örgütleri” olduğu gerçeğinden yola çıkarak, bu alanda işçi ve işveren sendikalarını harekete geçirmenin en sağlıklı yol olduğu gerçeği kendiliğinden ortaya çıkmaktadır. Böylece, Devletin Kurumları daha etkin çalışma olanağı bulabilecekler, yasalara saygılı işverenlerde etkili denetim sayesinde haksız rekabetten korunacakları için bundan  ziyadesiyle istifade edeceklerdir. Nitekim bugün, bütün demokratik ülkelerde hukuk devleti ilkesi çok iyi işliyorsa, bunu, devlet kurumlarını dışarıdan ve fakat yakından izleyerek yasaları hukuka uygun bir şekilde uygulatan sivil toplum örgütlerinin güçlülüğüne borçludurlar. Bunun örneklerini ülkemizde de yakından görmek için, sadece sendikalı işyerlerine bir göz atmak yeterlidir. Bu işyerlerinden hangisinde sigortasız işçiye rastlamak, hangisinde fazla mesai ücretinin ödenmediğine tanık olmak, hangisinde hafta tatili, ulusal bayram ve genel tatil günlerinin ücretlerinin verilmediğini görmek, hangisinde yılık izin kullandırılmadığına veya parasının verilmediğine şahit olmak mümkündür. Hemen hiçbirinde! Çünkü hemen sendikanın yakınmaları devreye girerek gerektiğinde iş müfettişlerinin işyerine gönderilmesi sağlanmakta, böylece, devletin organlarının çok daha etkin ve hızlı bir şekilde işletilmesi mümkün olmaktadır. Öyleyse, kayıt dışı işçiliğe karşı mücadelede, işçi sendikalarının rolü çok önem kazanmaktadır. Bu rol ayrıca işveren sendikalarınca da desteklenmek zorundadır. Bu konuda işveren sendikalarının işçi sendikaları ile birlikte hareket etmelerinin zamanı çoktan gelmiş, geçmektedir bile... Yeter ki kayıt dışı işçiliği kaldırma konusunda “samimi” olalım...

Bugün, işçi sendikalarını kayıt dışı işçi çalıştıran işyerlerinde örgütlenmekten alıkoyan en önemli faktör, sigortasız çalıştırılan işçilerin sendika üyeliğinin de hukuken geçersiz sayılmasıdır. Nitekim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı da isabetli olarak “sigorta numarası bulunmayan” sendika üyelik fişlerini “eksik bilgilendirme” gerekçesiyle yetki tespitinde dikkate almamakta, “işverence bildirilen listede karşılığı bulunmayan bu üyelikler”, ÇSGB Bilgi İşlem Merkezinde karşılıksız bildirim olarak nitelendirilerek değerlendirme dışı bırakılmaktadır. ÇSGB Çalışma Genel Müdürlüğünün 16.02.1994 gün ve 5398 sayılı genelgesinde açıkça belirtilen bu durum, TÜRK-İŞ, HAK-İŞ ve DİSK’e bağlı bütün sendikalar ile birlikte TİSK’e bağlı işveren sendikalarına bu bildirilmiştir. Böyle olunca, sigortasız işçi çalıştıran işyerlerinde birer sivil toplum örgütü olan sendikalar tarafından gerçekleştirilebilecek denetimin önüne geçilmiş olmakta, yukarda SSK madde 6’ya eklenmesini önerdiğimiz son fıkranın işletilmesinde kaçak işçi, sendikaya başvurduğu hallerde bile yalnız ve çaresiz kalmaktadır.

İşte, modern iş hukukunun işçi işveren kesimleri arasında kurması gereken dengenin burada açıkça kaçak sigortalılar ve yasalara saygılı işverenler aleyhine bozulduğu; iş hukukunun çağdaş çizgisine ve özüne uygun olarak, bozulan dengenin “işçinin korunması” ve “haksız rekabetin önlenmesi” amacına uygun olarak yeniden kurulması gerektiği açıkça ortaya çıkmaktadır. Gerçekten, bir kere kaçak çalışan sigortalı işçilerin içinde bulundukları yalnızlık ve çaresizlikten kurtulmak için kapılarını çaldıkları sendikalarda bugün hiçbir şey yapmamaktadır. Çünkü, sigorta numarası bulunmayan sigortalıyı üye kaydedemediklerinden, sendikalar “elleri kolları bağlı” bir şekilde kayıt dışı işçilere karşı “kayıtsız” kalmaya devam etmektedirler. Üstelik, “elleri kolları bağlı” olanlar sadece işçi sendikaları da değildir.bunlar gibi, belki de asıl “elleri kolları bağlı olanlar” yasalara saygılı olarak “sigortalı” ve hatta “sendikalı” işçi çalıştıran işverenler ve onların örgütleri işveren sendikalarıdır. Zira, aynı işkolunda faaliyette bulunan ve fakat “sendikasız” olması bir yana “sigortasız” işçi çalıştıran işverenlerin yoğun ve acımasız haksız rekabetine maruz kalan bu işverenler, sendikal örgütleri aracılığıyla bile bu durumu engelleyememektedirler. Öyleyse, modern iş hukukunun çağdaş çizgisi doğrultusunda soruna bir çözüm bulmak, yasalarımızdaki bu “boşluğu” etkin bir şekilde doldurmak, gittikçe kamu yararına ve kamu düzenine zarar verme istidadı gösteren ve işçi-işveren teşekkülleri ile hükümet düzeyindeki yetkililerin sık sık şikayetine konu olan bu kaçak işçiliğe bir çare bulmak zamanı gelmiş de geçmektedir bile kanısındayız.

B-              DEĞİŞİKLİĞİN HUKUKİ NİTELİĞİ

Bizim bulabildiğimiz naçizane çare, SSK’nın 6.maddesine eklenmesini önerdiğimiz son fıkranın, Sendikalar Kanunun 31.maddesinin son fıkrasının birinci cümlesine eklenecek küçük bir cümlecik ile desteklenmesidir: “işverenin üçüncü ve beşinci fıkra hükümlerine aykırı hareket etmesi halinde, sendika, üyesi hakkında 30.maddenin usul ve esasa ilişkin hükümleri birlikte uygulanır veya işçinin talebi üzerine ücretinin bir yıllık tutarından az olmamak üzere bir tazminata hükmedilir. Ancak bu fıkraya göre tazminata hükmedilmesi halinde, iş kanunlarındaki kötü niyet tazminatı uygulanmaz” (Sen.Kan.md.il/son-önerimiz). Böylece, sadece altını çizdiğimiz cümleciğin eklenmesi ile Sendikalar Kanununun 30.maddesinde öngörülen sendika temsilcilik güvencesi, SSK’nın 6.maddesine eklenmesini önerdiğimiz son fıkraya paralel bir düzenlemeyle sendika üyelerine de tanınmış olacak;  bütün günahı(!) sigortalı olmak istediği için işten atılan işçinin, üyesi olarak arkasına aldığı sendikası aracılığı ile işe iadesi mümkün olacaktır. Doğal olarak, işçinin sendika üyeliği de sigortalılığının hükmen tespit edildiği mahkeme kararı ile geçerlilik kazanacaktır. Buna karşılık isteyen işçinin, talebi üzerine ücretinin bir yıllık tutarından az olmamak üzere bir sendikal tazminatı alarak işe dönmeyi istememesi de mümkün olabilecektir.

Böylece, yukarda önerdiğimiz SSK’nın 6/son maddesini destekleyen sendikalar Kanununun 31.maddesine eklenecek bu değişiklik, yakın ve uzun vadede, kayıt içinde yer alan işyerlerinin “sendikalı” ve/veya “sigortalı” işçi çalıştırmaktan kaynaklanan yüklerini, kayıt dışı işçi çalıştıran işyerlerine yaymakta gecikmeyecek; haksız rekabetin önlenmesi suretiyle piyasada olması gereken dengenin kurulmasına önemli ölçüde katkıda bulunacaktır. Gerçi, burada akla gelen bir düşünce, piyasadaki dengenin “sendikasız” ve “sigortasız” işçi çalıştırarak da kurulmasıdır. Ancak, başta işverenler olmak üzere, biz hiçbir sağduyulu kişinin böyle bir çalışma düzeni (daha doğrusu düzensizliği) isteyebileceğini düşünemiyoruz. Başta, sosyo-ekonomik sonuçları olmak üzere, giderek Devlet ve Hükümet rejimini tehdit edebilecek böyle bir gelişmenin siyasal sonuçları altında, sadece işçilerin değil, başta işverenler olmak üzere bütün toplumun ezileceğini akıldan çıkarmamak gerekir. Bu nedenle biz, bütün çalışmamızı ve önerilerimizi, kayıt dışı işçiliğin geriletilmesi suretiyle haksız rekabetin ortadan kaldırılması ve piyasa dengelerinin kurulması üzerine kurduk. Yoksa, “sigortalı” ve “sendikalı” işçiliğin geriletilmesi suretiyle değil... Bu nedenle, Bakanlıkça hazırlanan tasarıların esas hedefinin sigortasız işçi çalıştıran işyerlerinin hedef alınmasının, zaten yoğun bir haksız rekabet karşısında özellikle kriz dönemlerinde zor günler geçiren kayıtlı sektörü daha çok zora ve zarara sokacağını belirtiyoruz. (F.DEMİR, Kayıt Dışı İşçiliği Önlemekte Sendikaların Rolü ve Bakanlıkça Hazırlanan Bir Tasarı Üzerine Düşünceler, Tekstil İşveren, Nisan-1999, s.28) Kanımızca yukarıda incelenen 4447 sayılı yasanın “kayıt dışı işçiliği hedef aldığı iddia edilen” hükümetleri de, SSK’nın 6. ve Sendikalar Kanununun 31.maddelerine önerdiğimiz hükümlerle tamamlanmadıkça, sadece kayıtlı sektörü zora ve zarara sokmaktan başka bir işe yaramayacaktır.

IX- KAYIT DIŞI İŞÇİLİĞİ ÖNLEMEK AMACIYLA ÖNERİLEN MALİ ÖNLEMLER

Yukarıda önerdiğimiz hukuki önlemlerin yanında, kayıt dışı işçiliği önlemeye yönelik mali önlemler alınmasını öneren yazarlara da rastlanmaktadır. İşverenleri kayıt dışı işçiliğe iten faktörler arasında özellikle “yüksek vergi ve prim oranlarının geldiği” sık sık vurgulanan bir gerçektir.(G.AKALIN, Maliyeci Gözüyle Sosyal Güvenlik Reformu, İşveren,Ağustos 1999, s.8; V.SEVİĞ, Almanak-1997, MESS Yayın no:267, Ocak-1998, İstanbul, s.348) Bu nedenle, yukarıda yaptığımız hukuki önerilerin üzerinde sosyal tarafların uzlaşmasını kolaylaştıracak bir mali önlemde düşünülebilir. Bu da, öngördüğümüz hukuki değişikliklerle birlikte, sigorta prim oranlarında kademeli bir şekilde yeni ayarlamalara gidilmesidir. Hatta, yakın geçmişte ücretlilerin vergi oranlarında yapılan indirimler, sadece “prim oranlarında” değil, “vergi oranlarında” yapılabilecek yeni indirimlerle de devam ettirilebilir. Belki de, bir yazarın önerdiği gibi, bütün bu indirimler sadece “sendikalı işçi çalıştıran işyerlerinde” uygulanabilir. Çünkü, sendikalaşma yolu ile ekonomide dengeler daha akılcı ve analize dayalı olarak kurulabilirken, devlet bir anlamda çalışan işçi sayısına göre vergi gelirlerini tam ve doğru olarak alabilmekte, bu bağlamda sosyal güvenlik açısından da muhtemel sorunların önü alınmış olmaktadır.(V.SEVİĞ.Almanak-1997, MESS, s.348) Doğal olarak, uzmanlık alanımızın dışına taşan bu konularda, sosyal tarafların maliye uzmanları arasında yapılacak görüşmeler ve sürekli diyalog kurumları aracılığıyla makul sonuçlara varılabilir. Böylece, sigorta ve sendika üyelik güvenceleriyle birlikte getirilecek “mali güvenceler”, doğuracağı zorlayıcı ve caydırıcı hukuki yaptırımlar ile birlikte, bir yandan kaçak işçi çalıştıran işyeri işverenlerini “kendiliğinden” çalıştırdıkları işçileri “sigortalı” yapmaya itecek; öte yandan, prim ve vergi oranlarında yeniden yapılacak indirimler sayesinde, kaçak işçi çalıştıran işyerlerinin “ani şoka” girmeleri önlenmiş olacaktır.

Gerçekte, bu konularda ülkemizde 1998 yılında çıkarılan 4369 sayılı “Vergi Reformu” yasası ile bir deneme yapıldığı da bir vakıadır. Nitekim 4369 sayılı Vergi Yasasının Geçici 5. maddesiyle; “bu kanunun yayınını izleyen beş ay içinde”, işverenlerin yeni işe aldıkları veya yanlarında fiilen çalıştırdıkları işçilerden sendika ve sigorta üyesi olanların ücretleri üzerinden kesintileri “gelir ve damga vergilerin” ödenmesi “üç yıl süreyle” ertelenmiştir. Ayrıca yasa, aynı zamanda “on iki ay süre ile” tahakkuk ettirilecek SSK primlerinin “işveren hissesinin yarısının Hazinece karşılanmasını” öngördüğü gibi, “tasarrufa teşvik” ile ilgili 3417 sayılı yasa hükümlerinin de “üç yıl süreyle uygulanmamasını” hükme bağlamıştır. Bununla birlikte, yasanın tanıdığı beş aylık sürenin dolduğu Aralık-1998 itibariyle; kayıt dışı işçilerin kayda alınması yolunda hiçbir olumlu gelişmenin görülmediği, Geçici 5. maddenin zaten toplu iş sözleşmesi kapsamında bulunan sendikalı işyerlerinde işe alınan çoğu mevsimlik yeni işçilere uygulandığı, bu suretle, “vergileri ile primleri tam olarak kesilmeye devam eden işçiler” ile “vergileri ile primleri Geçici 5.maddeye tabi işçiler”den alınan ve işyerlerinde huzursuzluk kaynağı olan “iki grup işçi” yaratıldığı, böylece yasayla amaçlanan kayıt dışı işçiliği (ve giderek kayıt dışı ekonomiyi) kaldırmaya yönelik hiçbir gelişmenin sağlanamadığı aşikardır. (geniş bilgi için bkz. F.DEMİR, Tekstil İşveren, Nisan 1999, sf.25)

 Bütün bu nedenlerle, gerek vergi oranlarında gerekse prim oranlarında yapılacak yeni düzenleme ve ayarlamaların, yukarda önerdiğimiz sigorta ve sendika üyelik güvencesiyle ilgili hukuki düzenlemelerle desteklenmedikçe, kayıt dışı işçilik aleyhine olumlu gelişmeler doğuracak sonuçlar beklenmemelidir. Hemen tekrar edelim ki, halen sigortalı ve sendikalı işçi çalıştıran işyerlerinin hukuki ve mali önlemler nedeniyle hiçbir sorunla karşılaşmayacakları; tam aksine, yeni ayarlanacak vergi ve prim oranları sayesinde, bu işten kısa ve uzun vadede “karlı çıkacakları” kuşkusuzdur. Bu durum, onların küreselleşen piyasa ekonomisi içinde rekabet güçlerini de arttırmaktan geri kalmayacaktır.

  X-ÖNERİLERİN MUHTEMEL SİYASİ, SOSYAL VE EKONOMİK SONUÇLARI

Hemen belirtelim ki, SSK’nın 6. ve Sendikalar Kanunun 31. maddelerine monte edilmek üzere önerdiğimiz değişikliklerde  bir takım eksiklikler olabilir. Bunları her zaman tartışmaya da açığız. Önemli olan, kayıt dışı ekonominin tamamıyla “çanına ot tıkayacak” olmasa bile, onu asgari düzeye indirecek önlemlerin alınmasına yardımcı olacak önerilerin sunulmasıdır. Bizim de tamamlayıcı bir şekilde önerdiğimiz değişiklikler, kuşkusuz Devletimizin üzerindeki büyük bir yükü de hafifletmiş olacaktır. Çünkü bugün, hangi işkolunda, hangi işyerlerinde kaç tane kaçak işçi çalıştığını yurt çapındaki örgütleri aracılığıyla çok yakından bilen sendikalarımız, artık işten atılsa bile yargı kararıyla işe iade edileceğini bilen ”korkusuz” işçilerin sigorta ve sendika bünyesinde örgütlenmelerini sağlamış, olacaklardır. Bir başka deyişle, “resmi” denetim elemanlarının yetersiz kaldığı zamanlarda bu görevi üzerine alan bu sendikalar, bu güne kadar olduğu gibi, bundan sonrada iş mevzuatının tam olarak uygulanmasında “gönüllü” ve “herhangi bir maaş karşılığı olmaksızın” etkili bir denetimde bulunarak demokrasimizin güçlenmesine ve Devletimizin prestijinin “masrafsız” artmasına katkıda bulunacaklardır. Zaten bu  nedenledir ki, Batıda sendikalara özellikle iş mevzuatının uygulanmasında yüklendikleri görevleri dolayısıyla “yarı-kamu” (semi-public) kuruluşlar gözüyle bakılmaktadır. Böylece sendikalarımız, bir yandan üye kaydettikleri sendikasız işçileri sisteme dahil ederek birer “sigorta numarasına” kavuşturmuş olacaklar, öte yandan üyeliği hukuki geçerlik kazanan işçileri işe iade ettirmek suretiyle “yetki tespitinde” başarı şanslarını arttırmış olacaklardır.

Kuşkusuz, bu önerilerimizin uygulamaya konmasıyla birlikte, gelişen işçi sendikacılığına paralel olarak, işveren sendikacılığının da gelişmesi kaçınılmaz olacaktır. Çünkü, bu uygulamayla birlikte, varlığını sadece kaçak işçilerin “emek sömürüsü” üzerine kurmuş işyerleri ya “yeniden yapılanmaya” ya da “tasfiye olmaya” zorlanacak, buna karşılık iyi niyetli ve yasalara saygılı bir şekilde çalıştığı için eskiden uğradığı haksız rekabet nedeniyle ayakta kalma mücadelesi veren işyerleri rahat bir nefes alacaktır. Bir başka anlatımla, daha önce ucuz işçilik maliyetleri nedeniyle kalitesiz mal ve hizmet üreten işyerleri, artık hayatta kalmak amacıyla teknoloji yenilemeye ve/veya re organizasyona yönelerek kayıtlı sektör içindeki yerlerini almaya mecbur kalacaklardır. Buna ayak uyduramayan işyerleri ise tasfiye olmak zorunda kalacak, bu nedenle doğacak işsizlik de, bu işyerlerinin tasfiyesinden doğan pazar (mal ve hizmet) boşluğunu dolduracak kaliteli üretim yapan kayıtlı sektör tarafından kısa sürede emilecektir. Bunun sonucu, bu güne kadar görüldüğünün aksine, artık işkolları düzeyinde gittikçe gelişen ve kayıt dışı sektörü kayıtlı sektöre “ilticaya” zorlayan bir işçi sendikacılığı hareketiyle karşılaşılacak; bu durum, o güne kadar kayıt dışı işçi çalıştıran işverenleri de ister istemez bir işveren sendikası çatısı altında toplamaya zorlayacaktır. Doğal olarak, yapılan “grup toplu iş sözleşmeleri” sayesinde işkolu düzeyinde yaratılan ortak çalışma koşulları da sonuçta bugün karşı karşıya bulunduğumuz acımasız ve yoğun haksız rekabeti ortadan kaldıracaktır.

Üstelik, bundan Devletimiz de karlı çıkacak, işkolları düzeyinde doğan güçlü bir işçi sendikacılığı ile güçlü bir işveren sendikacılığının, giderek artan bir milli geliri adaletli paylaştırma ve yatırım sistemiyle sağladığı iş barışı ve sosyal barış, geleceğe güvenle bakmamızın teminatı olacaktır. Nitekim, bugün Türk Endüstri İlişkileri Sistemi içinde özel sektörde imzalanan grup toplu iş sözleşmeleri, bu paylaşımın ve yatırımın karşılıklı güvene dayanan oturmuş, yerleşmiş ve istikrar kazanmış en güzel örnekleridir. İşçi sendikalarının toplu görüşmelerde yeterli sayı ve kalitede uzman istihdam edememesine rağmen, böylesi bir Endüstri İlişkileri Sistemi içinde, ekonomik ve sosyal kalkınmasını “özel sektör” eliyle kararlı bir şekilde sürdüren ülkemizde, halen 5 milyon civarında olduğu tahmin edilen kayıt dışı işçiden sadece 3 milyonunu kayıt içine alması halinde bile, Devletimize bugünkü asgari ücret üzerinden “sigorta primi” ve “gelir vergisi” olarak en az 2,5 katrilyonluk ek bir kaynak yaratılmış olacaktır. Bugünkü koşullarda tüm sosyal güvenlik kurumlarının açığını kapatmaya yetecek miktardaki bu kaynak, sosyal tarafların yukarıda sözünü ettiğimiz “prim” ve “vergi” oranları üzerinde anlaşmalarını kolaylaştıracağı gibi, yeni 4447 sayılı yasanın kademeli emeklilik uygulaması süreci içinde çok daha verimli alanlara kolaylıkla kaydırılabilecektir. En önemlisi de, bugün ki emeklilik yaşı ve prim ödeme gün sayıları göz önüne alındığında, yakın bir gelecekte ülkemizin sokaklarını işgal etmeye hazır “primleri ve yaşları yetmediği için” “emekli olamamış” muhtemel bir “dilenciler ordusunun” doğması engellenmiş olacaktır.

Kaldı ki, yukarıda önerdiğimiz sigortalı ve sigortalı olma haklarının Anayasada düzenlendiği (Anayasa madde 51, 60); dolayısıyla sigortalı ve sendikalı bir toplum yapısında bir “kamu yararı” gözetildiği muhakkaktır. Üstelik,Türkiye’nin uluslar arası taahhüt altına  girdiği  ve TBMM’nin de onayladığı 87, 90 ve 158 sayılı ILO sözleşmeleri ile bu önerilerimizin “zorunlu” hale geldiğini de biliyoruz. Nitekim, hükümetimizin bu yıl hariç her yıl Cenevre’de kara listeye alınmasına yol açan nedenlerden biride bu zorunluluğu yerine getirmekte gecikmesidir. Gerçi, onayladığımız ILO Sözleşmelerinde İş Kanununun 13. maddesinde yapılması gereken değişiklikler de; bir başka deyişle, iş güvencesi ile ilgili yapılması gereken yasal düzenlemelerde öngörülmektedir. Ancak, bugünkü siyasi konjonktür ile gittikçe küreselleşen ülkemizde işverenlerin her alanda artan esneklik talepleri, böyle bir düzenlemenin kabulünü çok zorlaştırmaktadır. Başka bir deyişle, bugünkü siyasal ortamda ve parlamento yapısı içerisinde, sosyal taraflar arsındaki dengenin bir iş güvencesi yasa tasarısı üzerinde uzlaşma sağlamalarına ve “evet” diyebileceklerine pek fazla imkan vermediği kanısındayız.

Buna karşılık hem Anayasa hem de ILO Sözleşmelerinin kısmen de olsa bir gereğini yerine getirebilir; iş güvencesini, sadece sigorta ve sendikaya üyelik halleriyle sınırlı bir şekilde kabul edebiliriz. Parlamentonun bugünkü yapısı ve özellikle örgütlü sosyal tarafların “ortak menfaatleri” çerçevesinde, böyle bir yasanın çıkarılmasında kamu yararı ve giderek kamu düzeni açısından büyük yarar görüyoruz. Çünkü, burada söz konusu olan, işveren kuruluşlarının üzerinde hassasiyetle durduğu, İş Kanununun 13.maddesinde bir düzenlemeye gitmek değildir. Bir başka deyişle, işverenler kendilerine göre “önemli bir hak” saydığı İş Kanununun 13.maddesine göre, yine istedikleri zaman “ekonomik” ve “teknoloji” nedenlerle veya bugün olduğu gibi “hiçbir sebep göstermeden” işçi çıkarma haklarını kullanmaya devam edeceklerdir. Örneğin, işverenler toplu görüşme masalarında zaman zaman karşılaştıkları bazı sendika yönetici ve temsilcilerinin “hesapsız, ölçüsüz, aşırı, hatta kötü niyetli” sayılabilecek muhtemel taleplerini, hatta duruma göre “münferit dayatmalarını” bugüne kadar olduğu gibi bundan sonrada 13.maddeye dayanarak engelleyebileceklerdir. Ama bunu, işçi Anayasal hakkı olan “sigortaya” ve/veya “sendikaya” üye olmak istediği zaman artık yapamayacaklardır. Bu nedenle, halen sigortalı işçi çalıştıran, üstelik işyerinde sendika üyesi bulunan işverenlerin budan zarar görmeyecekleri açıktır. Tam aksine, kayıtlı sektör içinde faaliyet gösteren bu işyerlerinin, getirilecek değişikliklerden doğrudan ve dolaylı olarak büyük ölçüde yarar görecekleri aşikardır.

Nihayet, önerdiğimiz bu değişikliklerin bilinmeyen şeyler olmadığı da bir gerçektir. Bugün, ABD, Kanada ve İngiltere gibi Anglo-sakson ülkelerinde özellikle toplu iş sözleşmeleriyle uygulama alanı bulan sigorta ve sendika üyelik güvencesi, Kara Avrupa’sı ülkelerinde iş güvencesi ile getirilen yasal düzenlemeler içinde yer almaktadır. Üstelik, sayın Şinasi ERTAN’ın Meclis Başkanlığını yaptığı, sayın Selim YAŞAR’ın Yönetim Kurulu Başkanı olduğu bir dönemde oluşturulan Ege Bölgesi Sanayi Odasının bir “Sosyal ve Siyasi Konular Çalışma Grubu”, mevcut hukuki düzenlemeleri “haksız rekabeti önlemekte yetersiz” bularak, “sendika ve sigorta hakları ihlal edilen işçiler için yargı kararı ile işe iade prensibinin getirilmesini” uygun görmüş, bu görüş 01.06.1995 tarihinde EBSO Yönetim Kurulunda görüşülerek 15.06.1995 tarihinde EBSO Meclisine sunularak kabul edilmiş ve EBSO görüşü olarak yayınlanmıştır.(A.N.SÖZER, Çalışma Mevzuatının Güncel Sorunları, EBSO Çalışma Grupları Yayınları, Ağustos- 1995, s.20) Bizde bu görüşün doğruluğuna inanıyor; yukarıdan bu yana açıklaya geldiğimiz SSK’nın 6. ve Sendikalar Kanununun 31.maddesinde yapılacak değişiklik önerilerinin kaçak işçiliği önlemeye doğrudan yönelik en etkili hukuki önlemler arasında bulunduğuna, sosyal tarafların ortak menfaatini ve dolayısıyla kamu düzenini yakından ilgilendiren bu önlemlerin hiçbir şekilde göz ardı edilmemesi gerektiğine inanıyoruz.

Kaynaklar:

1.)    Demir, Fevzi: Anayasa Hukukuna Giriş. 5. Baskı; İzmir; 1998; s.267-268.

2.)    Demir; s. Anayasa; 269.

3.)    Demir; Anayasa; s. 278

4.)    Kapani, M.: Kamu Hürriyetleri. Ankara-1964. s.43.

5.)    Geniş bilgi için bkz. Demir: Anayasa. s. .278 vd.

6.)    Demir, F.: Çalışma Hakkı İlkesi, Yayınlanmış Doçentlik Tezi. İzmir-1981. s.XII.

7.)    Beverıdge, W.: Du Travail Pour Tous Dans Use Societe Libre. Paris-1945. s.13 vd.

8.)    Demir, F.: Çalışma Hakkı İlkesi. S.XIII.