SOSYAL GÜVENLİK DEPREMİ

(Prof. Dr. Ali Rıza Okur)

GİRİŞ

Sosyal Güvenlik alanında ilginç bir dönem yaşıyoruz. Bu alanı düzenleyen temel yasalar, birer birer geçerliliklerini yitiriyor. 08.05.2001de 618 sayılı KHK, 08.08.2001’de 617 ve 619 sayılı KHK’ler yürürlükten kalktı. 10.11.2001de de 616sayılı KHK sona erecek.

Bunun nedeni bu KHK’lerin  Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş oluşudur. İptal nedeni bunların dayandıkları yetki kanununun, Anayasa Mahkemesi tarafından 05.10.2000 tarihli, 45-28 sayılı kararla iptal edilmiş oluşudur. İptal hükmünde, Anayasa Mahkemesi Meclise yeni düzenleme yapması için, 618 s. KHK’de 6 ay, 617 ve 619 s. KHK’lerde 9 ay ve 616 s. KHK’de de bir yıllık süre tanıdı. Ancak bu süreler içinde  Meclis gerekli yasal düzenlemeleri yapmayarak, bir sosyal güvenlik krizine yol açmış oldu. Böylece “Sosyal Güvenlik Reform” beklentimiz, sosyal güvenlikte depreme dönüşmüş oldu.

Bu KHK’lerin her biri “işçi” veya “bağımsız çalışan” statüsündeki, bağımlıları ile birlikte yaklaşık 50 milyon sigortalıyı çok yakından ilgilendirmektedir. İptallerin yarattığı boşluk nasıl doldurulacaktır?

Temel sorun iptal edilen KHK’lerin düzenlendiği konularda hangi hükümlerin uygulanacağıdır;

1) KHK’lerin ortadan kaldırdığı eski hükümler mi

2) İptale rağmen, Meclis yeni düzenleme yapana kadar, KHK hükümleri mi?

Bizce bu iki çözüm de hukuka aykırıdır:

- KHKlerle yürürlükten kaldırılmış olan eski hükümlerin, iptal ile canlılık kazanması mümkün değildir. Bunlar artık uygulanamaz.     

- İptal ile yürürlükten kalkmış olan KHK hükümlerinin de uygulanması mümkün değildir.

Bu durumda ne yapılacaktır, çözüm nedir?

Bizce çözüm konusunda iptal edilen KHK hükümleri, iki grupta değerlendirilmelidir:   

1) Sigortalı haklarına, statülerine ilişkin hükümler,

2) Kurumların kuruluş ve teşkilatlanmalarına ilişkin hükümler,

- Sigortalıların hak ve statülerine ilişkin konularda ne eski ne de yeni hükümleri uygulayamayacağımızdan, ortada bir hukuki boşluk var demektir. Uyuşmazlık halinde bu boşluk, davaya bakmakta olan hakim tarafından doldurulacaktır. Medeni Kanun 1. maddesinde bu gibi durumlarda hakime kural koyma yetkisi tanımaktadır. Bu hükme göre:

“Kanun, lafzıyla veya ruhiyle temas ettiği bütün meselelerde meridir. Hakkında Kanuni bir hüküm bulunmayan meselede hakim örf ve adete göre, örf ve adet yok ise kendisi vazıı kanun olsaydı bu meseleye dair nasıl bir kaide vazedilecek idiyse ona göre hükmeder”.

Bu hükme göre hakim, boşluk halinde önündeki uyuşmazlığı çözmek için önce kanun koyucu gibi bir kural koyacak, sonra da bu kuralı uygulayarak uyuşmazlığı çözecektir. Hakimin koyacağı bu kural, eski veya yeni düzenleme doğrultusunda da, bunlar dışında da olabilir.  Ancak, söz konusu KHKler, dayanakları olan, 4588 sayılı Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından daha önce iptal edilmiş olduğu için iptal edildiğinden, Hakim kural koyarken bu kuralları da seçebilecektir. Nitekim, 1970 yılında, 931 sayılı İş Kanunu şekil yönünden Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilince, Mahkemeler ortaya çıkan boşluğu, 1475 sayılı İş Kanunu yürürlüğe girene kadar iptal edilen 931 sayılı İş Kanununun hükümlerini uygulayarak doldurmuşlardı.

Ancak hakimin koyduğu bu kural ve buna dayanarak getirdiği çözüm, sadece bakmakta olduğu uyuşmazlıkla sınırlıdır. Başka uyuşmazlıklarda benzer olaylarda dahi farklı kurallar ve çözümler üretmek mümkündür.

- Kurumların kuruluş ve teşkilatlanmaları ile ilgili iptallerin doğurduğu sorunlar ise daha farklıdır. 

İptal edilen 616 s. KHK ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, 617 sayılı KHK ile Türkiye İş Kurumu, 618 sayılı KHK ile Sosyal Güvenlik Kurumu, 619 sayılı KHK ile Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu kurulmuştur. Bunlardan, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, Türkiye İş Kurumu ve Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı yeni kuruluşlardır ve ilk defa iptal edilen bu KHK’lerle kurulmuşlardır. 619 sayılı KHK ise, 1479 sayılı Bağ-Kur Kanununda önemli değişiklikler yapmıştır.

Kurumların, kuruluş ve teşkilatlanmaları ile ilgili bu KHK’lerin iptali ise iki açıdan önemli sorunlar doğurmuştur:

1) Dayandıkları KHK’lerin iptali ile bu kuruluşlar da sona ermiş midir?, sona ermişse, bağımlıları ile birlikte yaklaşık 50 milyon sigortalıya hizmet vermekte bu kurumların boşluğu nasıl doldurulacaktır?

2) Kurumlar sona ermemiş fakat teşkilatlanmalarıyla ilgili hükümler sona ermişse, teşkilat, organ, görevler, hizmet yürütümü, finansman konularındaki düzenleme boşlukları nasıl doldurulacak, bu hükümler sona ermiş olduğundan hangi hükümler uygulanacaktır?

- Bize göre, bu Kurumlar, kanunla kurulmuş, özel hukuk hükümlerine tabi, özerk, birer kamu kuruluşudur. Kuruluşları gibi, sona ermeleri de ancak kanunla olabilir. Kuruluş kanunlarının iptal ile ortadan kalkması, bunların tüzel kişiliğini de sona erdirmez. Kamu hukuku tüzel kişileri kendi kendilerini fesih edemeyecekleri gibi, hakim kararı ile de ortadan kaldırılamazlar, ancak yeni bir kanunla sona erdirilebilirler. (AY. M. 123; Necip Bilge, Hukuk Başlangıcı, 14.Basım, Ankara, 2000, s.238).

Kuruluş Kanunlarına göre özel hukuk hükümlerine bağlı, özerk birer Kamu Tüzel Kişisi olan bu kurumların tüzel kişilikleri devam etmektedir. Ancak teşkilatlarına, organlarına, görevlerine ilişkin özel düzenlemeler içeren KHK’ler sona ermiştir. Bunlar hakkında özel hukuk hükümleri uygulanacağına göre, özel düzenlemelerin yokluğu halinde, bu kurumlar genel Kanun niteliğindeki 2908 sayılı Dernekler Kanununa tabi olacaklardır(RG 07.10.1983, 18184). Bu kanunda hüküm olmayan hallerde ise Dernekler Kanununun 93.maddesindeki yollama gereğince Medeni Kanunun Cemiyetlerle ilgili hükümlerine de gidilebilecektir. Dernekler Kanununun 92.maddesi, özel kanunlarında hüküm bulunmaması halinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile işçi ve işveren sendikaları ve üst kuruluşlarına, Dernekler Kanununun bazı hükümlerinin uygulanacağını açıkça hükme bağlamıştır.

Bu önerilerle Kurumların tüzel kişiliklerini ve işlevlerini kurtarabiliyoruz ama bütün bunlar doğan boşluğu tam anlamıyla doldurmaya yeterli değildir. Adeta birer palyatif reçetedir. Temel çözüm meclisin, Anayasanın “iptal kararlarının ertelendiği durumlarda TBMM boşluğu dolduracak yasal düzenlemeleri öncellikle görüşüp karara bağlar” diyen emrine uygun davranmasıdır.

Bu yapılmadığı takdirde çözümü yine Anayasa Mahkemesi tarafından üretilmesi düşünülebilir. Anayasa Mahkemesi kendisine tanınmamış olan “YÜRÜTMEYİ DURDURMA” yetkisini özelleştirme ile ilgili bir iptal kararında kendi kendisine tanımış, böylece Meclisin, Yabancılara Arazi Satışı, Milletvekillerinin Süper Emekliliği, Özelleştirme konularındaki kötüye kullanmalarını önleyebilmişti. Gerçi böylece kuvvetler ayrılığı ilkesine ve Anayasanın 153-2 maddesindeki “iptal kararının kanun koyucu gibi yeni bir uygulamaya yol açacak hüküm tesis edememesi” kuralına aykırı davranılmıştır. Ancak sonuçta olması gereken hukuka ulaşılmış, normal mahkemelere tanınan bir yetkinin Anayasa Mahkemesine tanınmamasının doğurduğu sakıncalar ve kötüye kullanmalar önlenmiş, Mahkeme işlevsiz kalmaktan kurtarılmıştır.

Meclisin iptal kararlarının doğurduğu boşluğu doldurma konusundaki görevini ihmali karşısında bu kez de Anayasa Mahkemesinin doğan boşlukları önleyecek tedbir kararlarını alması düşünülebilir. Böylece verilen süre içinde Meclisin gerekli yasal düzenlemeleri yapmaması halinde, Anayasa Mahkemesinin tedbir kararı ile, ertelemeyi uzatması veya başka önlemleri alması düşünülebilir. Almanya’da Anayasa Mahkemesine yasal olarak tanınmış tedbir alma yetkisi, biz de yürütmeyi durdurma yetkisinde olduğu gibi, mahkeme tarafından kendi kendisine tanınabilir. Böylece kuvvetler ayrılığı ilkesi ve kural koymama prensibi bir kez daha ihlal edilmiş olacaktır. Ancak Meclisin ve ilgili Bakanlığın duyarsızlığı ortada başka çözüm bırakmamaktadır.

Sosyal Güvenlikte Reform derken şiddetli bir depremle karşı karşıyız.

Bu konuda herkesin dikkatli ve duyarlı olması gerekir. Aksi halde hepimiz bu korkunç enkaz altında kalabiliriz.