SOSYAL
GÜVENLİK DEPREMİ
(Prof. Dr. Ali Rıza
Okur)
GİRİŞ
Sosyal Güvenlik alanında ilginç bir dönem yaşıyoruz. Bu alanı düzenleyen
temel yasalar, birer birer geçerliliklerini yitiriyor. 08.05.2001de 618
sayılı KHK, 08.08.2001’de 617 ve 619 sayılı KHK’ler yürürlükten kalktı.
10.11.2001de de 616sayılı KHK sona erecek.
Bunun
nedeni bu KHK’lerin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş oluşudur.
İptal nedeni bunların dayandıkları yetki kanununun, Anayasa Mahkemesi
tarafından 05.10.2000 tarihli, 45-28 sayılı kararla iptal edilmiş oluşudur.
İptal hükmünde, Anayasa Mahkemesi Meclise yeni düzenleme yapması için, 618
s. KHK’de 6 ay, 617 ve 619 s. KHK’lerde 9 ay ve 616 s. KHK’de de bir yıllık
süre tanıdı. Ancak bu süreler içinde Meclis gerekli yasal düzenlemeleri
yapmayarak, bir sosyal güvenlik krizine yol açmış oldu. Böylece “Sosyal
Güvenlik Reform” beklentimiz, sosyal güvenlikte depreme dönüşmüş oldu.
Bu
KHK’lerin her biri “işçi” veya “bağımsız çalışan” statüsündeki, bağımlıları
ile birlikte yaklaşık 50 milyon sigortalıyı çok yakından ilgilendirmektedir.
İptallerin yarattığı boşluk nasıl doldurulacaktır?
Temel
sorun iptal edilen KHK’lerin düzenlendiği konularda hangi hükümlerin
uygulanacağıdır;
1)
KHK’lerin ortadan kaldırdığı eski hükümler mi
2)
İptale rağmen, Meclis yeni düzenleme yapana kadar, KHK hükümleri mi?
Bizce
bu iki çözüm de hukuka aykırıdır:
-
KHKlerle yürürlükten kaldırılmış olan eski hükümlerin, iptal ile canlılık
kazanması mümkün değildir. Bunlar artık uygulanamaz.
-
İptal ile yürürlükten kalkmış olan KHK hükümlerinin de uygulanması mümkün
değildir.
Bu
durumda ne yapılacaktır, çözüm nedir?
Bizce
çözüm konusunda iptal edilen KHK hükümleri, iki grupta
değerlendirilmelidir:
1)
Sigortalı haklarına, statülerine ilişkin hükümler,
2)
Kurumların kuruluş ve teşkilatlanmalarına ilişkin hükümler,
-
Sigortalıların hak ve statülerine ilişkin konularda ne eski ne de yeni
hükümleri uygulayamayacağımızdan, ortada bir hukuki boşluk var demektir.
Uyuşmazlık halinde bu boşluk, davaya bakmakta olan hakim tarafından
doldurulacaktır. Medeni Kanun 1. maddesinde bu gibi durumlarda hakime kural
koyma yetkisi tanımaktadır. Bu hükme göre:
“Kanun, lafzıyla veya ruhiyle temas ettiği bütün meselelerde meridir.
Hakkında Kanuni bir hüküm bulunmayan meselede hakim örf ve adete göre, örf
ve adet yok ise kendisi vazıı kanun olsaydı bu meseleye dair nasıl bir kaide
vazedilecek idiyse ona göre hükmeder”.
Bu
hükme göre hakim, boşluk halinde önündeki uyuşmazlığı çözmek için önce kanun
koyucu gibi bir kural koyacak, sonra da bu kuralı uygulayarak uyuşmazlığı
çözecektir. Hakimin koyacağı bu kural, eski veya yeni düzenleme
doğrultusunda da, bunlar dışında da olabilir. Ancak, söz konusu KHKler,
dayanakları olan, 4588 sayılı Yetki Kanununun Anayasa Mahkemesi tarafından
daha önce iptal edilmiş olduğu için iptal edildiğinden, Hakim kural koyarken
bu kuralları da seçebilecektir. Nitekim, 1970 yılında, 931 sayılı İş Kanunu
şekil yönünden Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilince, Mahkemeler
ortaya çıkan boşluğu, 1475 sayılı İş Kanunu yürürlüğe girene kadar iptal
edilen 931 sayılı İş Kanununun hükümlerini uygulayarak doldurmuşlardı.
Ancak
hakimin koyduğu bu kural ve buna dayanarak getirdiği çözüm, sadece bakmakta
olduğu uyuşmazlıkla sınırlıdır. Başka uyuşmazlıklarda benzer olaylarda dahi
farklı kurallar ve çözümler üretmek mümkündür.
-
Kurumların kuruluş ve teşkilatlanmaları ile ilgili iptallerin doğurduğu
sorunlar ise daha farklıdır.
İptal
edilen 616 s. KHK ile Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, 617 sayılı KHK ile
Türkiye İş Kurumu, 618 sayılı KHK ile Sosyal Güvenlik Kurumu, 619 sayılı KHK
ile Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar
Kurumu kurulmuştur. Bunlardan, Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, Türkiye
İş Kurumu ve Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı yeni kuruluşlardır ve ilk defa
iptal edilen bu KHK’lerle kurulmuşlardır. 619 sayılı KHK ise, 1479 sayılı
Bağ-Kur Kanununda önemli değişiklikler yapmıştır.
Kurumların, kuruluş ve teşkilatlanmaları ile ilgili bu KHK’lerin iptali ise
iki açıdan önemli sorunlar doğurmuştur:
1)
Dayandıkları KHK’lerin iptali ile bu kuruluşlar da sona ermiş midir?, sona
ermişse, bağımlıları ile birlikte yaklaşık 50 milyon sigortalıya hizmet
vermekte bu kurumların boşluğu nasıl doldurulacaktır?
2)
Kurumlar sona ermemiş fakat teşkilatlanmalarıyla ilgili hükümler sona
ermişse, teşkilat, organ, görevler, hizmet yürütümü, finansman konularındaki
düzenleme boşlukları nasıl doldurulacak, bu hükümler sona ermiş olduğundan
hangi hükümler uygulanacaktır?
-
Bize göre, bu Kurumlar, kanunla kurulmuş, özel hukuk hükümlerine tabi,
özerk, birer kamu kuruluşudur. Kuruluşları gibi, sona ermeleri de ancak
kanunla olabilir. Kuruluş kanunlarının iptal ile ortadan kalkması, bunların
tüzel kişiliğini de sona erdirmez. Kamu hukuku tüzel kişileri kendi
kendilerini fesih edemeyecekleri gibi, hakim kararı ile de ortadan
kaldırılamazlar, ancak yeni bir kanunla sona erdirilebilirler. (AY. M. 123;
Necip Bilge, Hukuk Başlangıcı, 14.Basım, Ankara, 2000, s.238).
Kuruluş Kanunlarına göre özel hukuk hükümlerine bağlı, özerk birer Kamu
Tüzel Kişisi olan bu kurumların tüzel kişilikleri devam etmektedir. Ancak
teşkilatlarına, organlarına, görevlerine ilişkin özel düzenlemeler içeren
KHK’ler sona ermiştir. Bunlar hakkında özel hukuk hükümleri uygulanacağına
göre, özel düzenlemelerin yokluğu halinde, bu kurumlar genel Kanun
niteliğindeki 2908 sayılı Dernekler Kanununa tabi olacaklardır(RG
07.10.1983, 18184). Bu kanunda hüküm olmayan hallerde ise Dernekler
Kanununun 93.maddesindeki yollama gereğince Medeni Kanunun Cemiyetlerle
ilgili hükümlerine de gidilebilecektir. Dernekler Kanununun 92.maddesi, özel
kanunlarında hüküm bulunmaması halinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ile işçi ve işveren sendikaları ve üst kuruluşlarına, Dernekler
Kanununun bazı hükümlerinin uygulanacağını açıkça hükme bağlamıştır.
Bu
önerilerle Kurumların tüzel kişiliklerini ve işlevlerini kurtarabiliyoruz
ama bütün bunlar doğan boşluğu tam anlamıyla doldurmaya yeterli değildir.
Adeta birer palyatif reçetedir. Temel çözüm meclisin, Anayasanın “iptal
kararlarının ertelendiği durumlarda TBMM boşluğu dolduracak yasal
düzenlemeleri öncellikle görüşüp karara bağlar” diyen emrine uygun
davranmasıdır.
Bu
yapılmadığı takdirde çözümü yine Anayasa Mahkemesi tarafından üretilmesi
düşünülebilir. Anayasa Mahkemesi kendisine tanınmamış olan “YÜRÜTMEYİ
DURDURMA” yetkisini özelleştirme ile ilgili bir iptal kararında kendi
kendisine tanımış, böylece Meclisin, Yabancılara Arazi Satışı,
Milletvekillerinin Süper Emekliliği, Özelleştirme konularındaki kötüye
kullanmalarını önleyebilmişti. Gerçi böylece kuvvetler ayrılığı ilkesine ve
Anayasanın 153-2 maddesindeki “iptal kararının kanun koyucu gibi yeni bir
uygulamaya yol açacak hüküm tesis edememesi” kuralına aykırı davranılmıştır.
Ancak sonuçta olması gereken hukuka ulaşılmış, normal mahkemelere tanınan
bir yetkinin Anayasa Mahkemesine tanınmamasının doğurduğu sakıncalar ve
kötüye kullanmalar önlenmiş, Mahkeme işlevsiz kalmaktan kurtarılmıştır.
Meclisin iptal
kararlarının doğurduğu boşluğu doldurma konusundaki görevini ihmali
karşısında bu kez de Anayasa Mahkemesinin doğan boşlukları önleyecek tedbir
kararlarını alması düşünülebilir. Böylece verilen süre içinde Meclisin
gerekli yasal düzenlemeleri yapmaması halinde, Anayasa Mahkemesinin tedbir
kararı ile, ertelemeyi uzatması veya başka önlemleri alması düşünülebilir.
Almanya’da Anayasa Mahkemesine yasal olarak tanınmış tedbir alma yetkisi,
biz de yürütmeyi durdurma yetkisinde olduğu gibi, mahkeme tarafından kendi
kendisine tanınabilir. Böylece kuvvetler ayrılığı ilkesi ve kural koymama
prensibi bir kez daha ihlal edilmiş olacaktır. Ancak Meclisin ve ilgili
Bakanlığın duyarsızlığı ortada başka çözüm bırakmamaktadır.
Sosyal Güvenlikte Reform derken şiddetli bir depremle karşı karşıyız.
Bu konuda herkesin
dikkatli ve duyarlı olması gerekir. Aksi halde hepimiz bu korkunç enkaz
altında kalabiliriz. |